“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”，既然家国都一体化了，那么皇帝就不应该再有什么私房钱，不应该私设小金库。道理虽然如此，但事实上在清朝以前，皇帝照样有独立于国家财政的小金库。说是小金库，其实并不小，里面的钱财可能比外朝国库的还要多。所以，皇帝的小金库并不是钱财少，只是私密而已。
中国历史上有一个传统，就是皇室财政与国家财政很多时候还是分开的，皇家的归皇家，国家的归国家，不过，因为天下是私家的天下，皇帝免不了常常要把手伸到国库中，把国库的钱财窃取到皇家的小金库中。
先拿西汉来说，当时国家规定的田赋、14岁以上成年人的人头税、卖官鬻爵的收入、盐铁专卖的收入都归国家所有；而土贡、山泽园池的出产、关税酒税的收入，都归皇家所有。有意思的是，14岁以下未成年人的人头税，叫做口钱，每年23文，其中的20文归皇家，3文归国家。就是说，皇帝及其老婆孩子潇洒挥霍的费用中，有不少就来自３岁到14岁孩子的人头税。那么，小孩人头税对老百姓有多大的影响呢？
以明代皇室而论，在建国初期不过几十个人，而到了万历年代，人口已近20万。日益膨胀的皇族宗室人口，成为国家财政的最大包袱，也成为明代中晚期最严重的社会问题。早在万历之前的嘉靖时期，就已经有人把北虏、黄河、宗室看作社会的三大祸害。
按照明初的规定，藩王的禄米，亲王一年万石，但后来国家财政不堪重负，只好降低支付标准。但即便如此，嘉靖时代宗室禄米仍达853万石，超过全国财政收入的三分之一。按照原先的设计，南方省份向北京提供400万石的漕米，北方省份向边境军队提供800万石的军粮。而宗室禄米居然超过了军粮，严重破坏了财政安全。连养皇室成员都成了问题，况天下乎？其重要表现是导致军饷无法正常发放、地方受灾无法救济，前者导致军队哗变，后者导致流民遍野。另一方面，官方为了保证财政安全又加重税费征收，这又导致农民反抗。财政问题引发社会不稳定，致使社会发展陷入恶性循环，最终病入膏肓，到了无法挽救的地步，明王朝在内外交困之下焉有不亡之理？
基于明代的教训，解决皇室财政，让其独立于国家财政之外，避免其对国家财政安全造成损害，是清代统治者要考虑的重大问题。清朝解决这一问题的办法，就是成立了内务府，其职责就是用来专门管理皇室财政，与主管国家公共财政的户部分灶吃饭，各自保持相对的独立，互不干涉。户部通常只需每年向内务府拨10万两银子，作为皇帝的花销。其他情况下，皇帝无权要求户部向其拨钱，为了保持花钱有度、节俭爱民的“仁君”形象，皇帝一般也不会主动向户部提出此类要求。
内务府与户部分灶吃饭的制度，对清代财政的正常运转发挥了重要作用。一直到太平天国起义之前，清政府的财政一直保持着相对稳定的状态，各项收支运转也都比较正常。但是，这并不意味着财政方面关系已经完全理顺，实际上仍然内含诸多问题。其中一个比较突出的问题是皇帝自己造成的，因为皇帝不便向户部伸手，他的个人花销受到了约束，只能想别的办法来弥补。
清代皇帝想了很多招数，其中一个办法，就是让地方督抚大员交“议罚银”，所得除少数特例外，均“解交内务府充公”，汇入内务府财政。“议罚银”少则万两，通常三万两上下，最多的一例，是乾隆五十九年（1794年），两淮盐政全德被议罚交银达到了38.4万两。
另一个办法是特派内务府人员主管盐政和税关，从商人那里榨取钱财。从清代皇帝的思维来看，农业是“本”，商业是“末”，为了保持社会稳定，不能随便加重农民的负担，但向商人伸手，关系不大。所以，清代征收盐税和关税比较多的地方，大多是皇帝自己特派内务府包衣（满清入关以前投靠的汉人）去管理。比如盐税，是两淮最多，那么两淮盐政肯定是内务府人员—比如曹雪芹的祖父曹寅曾担任这一职位，而曹家就是包衣。关税方面，以粤海关最多，那么粤海关监督在乾隆时代对外贸易额增长较快之后，就一直是内务府人员来充当。
清代皇帝特派内务府人员出任征收商业税收较多的重要职位，目的之一就是通过非正式财政的渠道为内务府补血。内务府的奴才们在为内务府财政捞钱的同时，当然也不忘自己发财，这导致了商人负担的加重、商业秩序的混乱，以及商人与官方的冲突。特别是粤海关的捞钱做法，屡屡引发中英矛盾，对鸦片战争的爆发有着不可忽视的影响。
皇帝可以让地方大员交“议罚银”，又可以通过委派内务府人员掌控盐税、关税而获得好处，这保证了内务府财政的有效运转，但地方官吏从国家财政中所取得的正式收入极其有限，他们必然要想方设法谋求灰色收入及贪污受贿，这就导致了他们在征税时的浮收现象，以及司法不公等问题，这既使基层运转不正常，也加剧了官民冲突。另外，尽管清代皇帝不能随便向户部要钱，但这毕竟不是刚性约束，一个广为人知的事实是，慈禧曾向户部要钱修建供她晚年享乐的颐和园，因此挪用和侵占北洋海军军费，成为甲午战败的原因之一。
法国思想家博丹认为，财政是“国家的神经”。如果这根神经不正常，就会发出错误的指令，最终导致的将是整个社会陷入恐慌与混乱。中外历史上无数的史实说明，财政制度缺陷，是许多社会乱象的深层根源。要减少社会乱象，必须使财政符合现代国家的要求。而要达到这一目标，第一重要的是要区分“国家”财政与皇室“私家”财政，国家财政是用于提供公共服务的，而“私家”财政只代表小集团的特殊利益，两者不能混淆，必须明确区分，避免小集团利益凌驾公共利益之上，国家财政变成私家财政。
文/百家讲坛
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