民主集中制是根本制度(坚持民主集中制的根本领导制度)(1)

我党的民主集中制是党和国家的根本领导制度,更是全党必须遵循的纪律制度。2019年1月,中共中央在印发的《关于加强党的政治建设的意见》(以下简称《意见》)中,着眼于改进党的领导方式、强化党的政治领导,提出“坚持民主集中制这一根本领导制度”,并具体明确了“三个善于一个防止”的任务,即善于运用民主的办法汇集意见、科学决策,善于通过协商的方式增进共识、凝聚力量,同时善于集中、敢于担责,防止议而不决、决而不行。这是民主集中制被首次单独作为根本领导制度写进中央文件,纳入到党的政治建设的具体部署,并提升到强化党的政治领导的高度,彰显了民主集中制在党的建设中的重要地位。而长期以来,在党的建设布局中,民主集中制被作为党的根本组织原则而纳入党的组织建设,党的十七大开始将其纳入党的制度建设。2017年10月,党的十九大第一次把党的政治建设纳入党的建设总体布局,并摆在首位,作为各项建设之统领,还把“完善和落实民主集中制的各项制度”作为党的政治建设的重要任务。新时代坚持民主集中制的根本领导制度,必须深刻把握意见中“三个善于一个防止”的新要求,不断完善民主集中制。

一、“善于运用民主的办法汇集意见、科学决策”

民主,是正确进行集中的基础。中国共产党是一个大党,中国又是一个大国。治理这样一个大党、大国,更是要掌握各方面情况,综合研判形势,为科学、民主决策奠定基础。这就要求各级党组织、党员领导干部必须善于运用民主的方法,广泛听取民声、汇聚民意,汇集各方面意见,做到兼听则明,防止偏听则暗、闭目塞听、闭门造车。

一是充分发扬民主。首先,必须尊重党员的主体地位,确保党员能够按照党内法规行使党内民主权利。其二,营造民主讨论的良好氛围,创造健康宽松的环境,严格实行不抓辫子、不扣帽子、不打棍子的“三不主义”,让人敢讲话和讲真话、实话、心里话,让各方面的意见、建议、批评和要求都能充分反映出来。其三,决策前要先通过各种方式听取意见建议。各级领导机关在进行重大决策前,要通过召开座谈会、调研、谈话等多种形式广泛征求意见。

二是正确对待“多种声音”。在酝酿和讨论过程中,必然会听到“多种声音”。“多种声音”中,有的是对领导意见的补充和完善,还有的可能是反对或批评意见。这些不同的声音,是坚持集体领导、形成科学决策的基础,必须正确对待。毛泽东同志就曾指出,“因为我们是为人民服务的,所以,我们如果有缺点,就不怕别人批评指出”。各级领导要有容人之气度、纳谏之雅量,有平等待人、与人为善的真诚态度,有虚怀若谷、海纳百川的宽阔胸襟,谦虚谨慎,善于倾听,允许不同意见碰撞和争论,力争把各方面的真实情况掌握全、掌握准,进行反复研究和比较,择善而从,吸取合理意见。

三是着力培养民主素养。从领导学的角度看,民主素养是领导能力、领导艺术的重要内容,是各级干部进行领导决策的必备素质。实践中,由于民主的制度化、程序化和规范化不足,有的党组织党内民主生活还没有完全常态化,使得部分领导干部民主素养还显得不够高。对此,必须把民主集中制教育纳入各级领导干部培训的必修课,举办党政“一把手”民主集中制专题研讨班,增强党员干部特别是主要党员领导干部的民主集中制意识,养成在党的生活中自觉坚持民主集中制的良好作风,特别是要提高民主意识,认识到民主集中制首先是要发扬民主,在民主的基础上进行正确的集中。加强能力训练,深入开展调查研究,通过主持座谈会、个别谈话等方式,让领导干部懂得如何听到真话,掌握真实情况。用好批评和自我批评的武器,既要自觉、主动开展自我批评,主动讲自己的错误和缺点,又能本着有则改之、无则加勉的态度倾听别人的批评和意见。

二、“善于通过协商的方式增进共识、凝聚力量”

除了发扬党内民主外,还要注重运用协商民主的方式增进共识、凝聚力量。协商的过程,是发扬民主、集思广益的过程,是统一思想、凝聚共识的过程,是科学决策、民主决策的过程,是实现人民当家作主的过程,使党的政治领导具有深厚基础。

一是在协商的内容上,在中国特色社会主义制度下,有事好商量,众人的事情由众人商量,找到全社会意愿和要求的最大公约数,是人民民主的真谛。只要是涉及人民利益的,都要在相应的群众中进行广泛协商。邓小平同志曾指出,“一部分人出主意不如大家出主意”。要坚持有事多商量,遇事多商量,做事多商量,商量得越多越深入越好。涉及全国各族人民利益的事情,要在全体人民和全社会中广泛商量;涉及一个地方人民群众利益的事情,要在这个地方的人民群众中广泛商量;涉及一部分群众利益、特定群众利益的事情,要在这部分群众中广泛商量;涉及基层群众利益的事情,要在基层群众中广泛商量。只有通过协商的方式,听取利益相关者的诉求,方能更真实地了解情况,从而为作出符合各方利益、具有共识的决策提供良好基础。

二是在协商的渠道上,要推进协商民主广泛多层制度化发展,重点加强政党协商、政府协商、政协协商,积极开展人大协商、人民团体协商、基层协商,逐步探索社会组织协商。在政党协商上,由中共中央就党和国家重要方针政策、重大问题、重要人事安排、重要调研课题等,主持召开专题协商座谈会、调研协商座谈会,或通过约谈、书面协商的形式,沟通思想、交换意见、通报重要情况。人大在重大决策前根据需要进行充分协商,深入开展立法工作中的协商,发挥好人大代表在协商民主中的作用。围绕有效推进科学民主依法决策加强政府协商,增强决策透明度和公众参与度,解决好人民最关心最直接最现实的利益问题。充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用,完善政协会议及其他协商形式,适当增加专题议政性常委会议和专题协商会次数,更加灵活、更为经常地开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商,探索网络议政、远程协商等新形式。要按照协商于民、协商为民的要求,建立健全基层协商民主建设协调联动机制,稳步开展基层协商。

三、“善于集中、敢于担责”

民主是基础,最终目的是进行集中,制定正确的路线方针政策,实现党的领导和人民利益。只有在民主基础上进行集中,形成正确的方针政策和重大决策,形成全党的统一意志,才能增强党的创造力、凝聚力、战斗力,才能保证国家统一、民族团结和社会稳定,才能保障改革开放和社会主义现代化建设顺利进行。

一是集中正确的意见。毛泽东同志指出,“什么叫集中?首先是要集中正确的意见。在集中正确意见的基础上,做到统一认识、统一政策、统一计划、统一指挥、统一行动,叫做集中统一。”在发扬民主的过程中,各种意见、建议包括批评都会提出来,必须对其进行全面分析、科学鉴别,区别对待,经过整理、分析、批判和概括,把各种分散意见中的真知灼见提炼概括出来,把符合事物发展规律和广大人民群众根本利益的正确意见集中起来,形成科学决策。这个过程,也是实现领导的过程。

二是善当“乐队指挥”。2003年11月3日,同志在浙江省新任市县党政“一把手”民主集中制专题研讨班上发表讲话时,做了一个形象的比喻,把“一把手”比作乐队指挥,强调其高超技艺就表现在能巧妙精致地指挥乐队,吹拉弹唱,丝竹和谐,或是轻柔委婉,或是激越雄壮,齐奏一曲悦耳动听的交响乐。领导班子的“一把手”,就应该成为这样的指挥,善于把“多种声音”协调为“一首乐曲”。这个指挥的过程,实际上就是集中的过程,调动了各方面积极性,发挥了各方优势,最后才形成了科学的决策。

三是容许少数人保留意见。毛泽东同志就曾指出,“在党内党外,容许少数人保留意见,是有好处的。”党的历史也证明了这一点,比如在土地革命的早期,毛泽东同志的主张就属于少数,直到第五次“反围剿”失败和开始长征后,全党才逐步认识到毛泽东同志意见的正确性,并逐渐形成毛泽东同志的核心地位。实际上,只要党的决议是正确的,这些持不同意见的党员又是愿意服从真理的,他们最终会心悦诚服地认识党的正确和自己的错误。如果最后证明真理在少数方面,那么保护少数的这种权利,也可以使党更容易地认识真理。

四、“防止议而不决、决而不行”

贯彻执行民主集中制,必须防止议而不决、决而不行。议而不决,在一些问题上无休止地讨论、争论,无法形成决议和共识,则影响效率,不利于问题的解决;决而不行,则影响权威性,不利于实现党的领导。必须坚持少数服从多数、下级服从上级、集体领导与个人分工负责的原则,确保党的决策部署落到实处。

一是坚持少数服从多数。讨论过程中,出现意见分歧,是正常的。但作为领导者,在作决议时不能太随便,要反复分析、比较、权衡,善于集中各方面智慧,形成一个符合多数人利益的政策。对少数人的不同意见,允许其保留,但必须服从多数,在行动上坚决执行。早在1929年12月,毛泽东同志就在《古田会议决议》中指出,“少数人在自己的意见被否决之后,必须拥护多数人所通过的决议。除必要时得在下一次会议再提出讨论外,不得在行动上有任何反对的表示”。因此,即使是少数不同意见者,也必须执行党的决议,执行集体做出的决策部署。

二是坚持下级服从上级。做出决策后,各级领导必须雷厉风行、不折不扣一抓到底,抓出成效。对于上级的决议、决策和部署,首先要迅速学习、传达,并结合本地区和单位实际,认真讨论研究,制定具体的贯彻意见。当然,在执行的过程中,遇到新情况、新问题,在坚决执行的条件下,可以通过党内程序向上级反映,提出意见,要求修改。对于党中央的决定,要牢固树立“四个意识”,坚决贯彻执行,不能某个决策不符合自己的意见、不对自己的胃口就不执行。而且,执行起来还要全心全意,不能三心二意、半心半意。

三是坚持集体领导与个人分工负责相结合。民主集中制,实行的是会议决定、集体领导,同时务必注意坚持个人分工负责,这是避免拖拉、推卸责任、决而不行的有效办法。在决策时,务必明确责任人,包括直接责任者、主要责任者、重要责任者。在分解责任时,既要按照领导班子分工和部门职责,又要注重发挥个人专长,调动主动性和积极性。对于落实不力的,要坚持失责必问、问责必严的原则,严格按照《中国共产党问责条例》进行问责。

(作者:方涛 单位:中国社会科学院马克思主义研究院)

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