引用格式：徐岩,陈那波.合作治理如何可能？——基于A市的垃圾治理案例[J].开放时代,2022(05):125-139 9.
摘要：一个通过多元参与、充分协商的方式来解决公共事务问题的治理体制如何得以建立？本文梳理了与合作治理有关的研究和实践历程，在此基础上以A市围绕垃圾计量收费而开展的合作治理试验为案例。本文发现，尽管A市领导层和行政部门不遗余力搭建以多元参与为特征的合作治理架构，以推进围绕垃圾计量收费工作的合作治理试验，但程序化行政、分化的主体、建构的多元参与三个特征阻碍了合作治理架构的真正确立。
本文提出，提升合作治理效果的关键在于行政体系的流程再造、社会群体的共识和代表机制的建立。
关键词：合作治理;垃圾治理;基层治理;
一、问题的提出党的十九大提出打造共建共治共享的社会治理格局，这为基层治理的实践和理论研究指明了方向。共建共治共享的社会治理格局应如何构建？或曰，共建共治共享如何可能？理论层面上，共建共治共享和合作治理密切相关，诺贝尔经济学奖得主奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）对公共池塘资源合作治理之道的分析进一步引发了人们对政府或市场非此即彼的二元治理选择的反思，以她所发展出来的制度分析和发展框架（the institutional analysis and development framework，IAD）和社会生态系统分析框架（the social ecological system，SES）为指引，众多西方研究者分析了在不同的条件制约下多元化的行动者如何通过协商和合约解决他们共同面对的棘手问题。
这些研究多聚焦于公共池塘资源议题。遗憾的是，这些英文文献未能有效地覆盖和整合中国基层社会最近几十年在合作治理方面的多样化努力，这些努力呈现出巨大的差异性，体现在人口特征、空间形态、经济基础、社会风气和习惯、公共议题、地方政府治理方式等方面，这为理论研究者提供了绝佳的研究场域，去分析大规模群体的合作治理实践。
在诸多合作治理尝试中，垃圾治理尤其值得关注。 当前中国的垃圾分类和治理正发生重大的变革，它是一个涉及所有人的治理议题，也具备较强的公共池塘资源色彩，充分体现了人们在合作治理过程中所面对的挑战。基于上述考量，本文以A市的垃圾治理作为案例，进一步讨论合作治理问题。
在相当长的一段时间内，对于大多数中国人来说，城市生活垃圾的处理一直是最不起眼的日常事务。然而，2009年 10月 A 市计划在 C区修建垃圾焚烧发电站的消息引发了较大规模的民众抗议，新闻媒体密切跟踪和报道了这一事件，修建计划搁浅，垃圾焚烧发电站也进入重新选址和环评程序。A 市是特大城市，当时实际生活人口数量约为 1500 万人，粗略统计，垃圾日产量达到1.8 万吨。
A 市以往的垃圾处理方式是“填埋 焚烧 生化处理”，但正在使用的填埋场和焚烧发电站的处理能力已饱和，迫切需要增设新的处理设施和场地。由于垃圾填埋带来较多的环境污染问题，故增设垃圾焚烧发电站成为更具倾向性的选择。
C 区发生垃圾焚烧发电站抗议事件后，全城各地类似的垃圾处理点的修建都面临不同程度的抗议，由此开始，垃圾处理问题进入了知易行难的状态：首先，在垃圾处理方法上，可供选择的手段主要包括填埋、焚烧和生化处理，但选址都因其“邻避”性质而难以施行。A 市的垃圾处理点都是多年前确定并投入使用的，大部分的功能已经饱和，而重新选址始终面临众多的反对声音，政府强力推行则面临巨大的社会和舆论压力。
其次，垃圾减量面临着更大的困难，垃圾减量和分类有利于减少终端处理的压力，但这涉及每个家庭生活方式的改变。垃圾治理不是一个仅靠城市管理部门就能解决的问题，甚至不是仅靠政府自身就能解决的问题。如何推动市民调整生活方式，做好垃圾分类并实现垃圾减量？建立什么样的机制，使政府和包括普通市民、选址地居民在内的各方利益主体达成一致意见，从而施行垃圾分类、分类处理为主的终端垃圾处理措施？也就是说，合作治理如何可能？
二、文献述评：合作治理如何可能（一）垃圾治理与“公地悲剧”：从奥斯特罗姆谈起
A市的垃圾治理困境并非孤立的事件。1968年哈丁（Garrett Hardin）提出“公地悲剧”困境，想要解决的问题与此基本相似：“怎样才能对由许多个人共用的自然资源实行最佳治理？”这个问题也可由哈丁延伸至奥斯特罗姆：“一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其它机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同受益”。
当我们把干净、整洁的城市环境当作一种资源，垃圾议题和“公地悲剧”“公共池塘资源”就具备了共同的特性，每个人都希望享受这个资源，而任性和随意的垃圾弃置以及面对垃圾责任时的逃避则和牧羊人的过度放牧及捕鱼者的过分捕捞行为同质，干净、整洁的城市环境会因此受到损害，而身处其中的行动者往往不会主动为此负责或改变。奥斯特罗姆反对公地悲剧只能由政府外部规制或市场私有化来解决的观点。
她指出，一个能明确公共池塘资源的总量，准确无误地安排资源的使用，监督各种行动并对违规者成功实施制裁的政府的存在首先是需要成本的，其次也是很困难的；而私有化方案所面临的问题同样明显，因为很多公共资源是无法分割的，尤其无法均等分割，也就难以私有化。奥斯特罗姆认为，上述相互对立的方案不可能同时正确，而且任一方案也无法成为唯一正确的解决之道。
她提出，作为替代方案，合作的参与者们可以通过适当的制度设计来解决“公地悲剧”难题，以此为议题，她发展出制度分析和发展框架，该框架随后被整合进一个更具包容性的分析框架——社会生态系统框架，其核心部分是行动情境、互动的结果模式，具体包括：一组行动者，参与者所处的独特的位置（position）（或曰角色），所允许的行动及其与结果之间的关系，个体的行为集合及其相联系的可能后果，每一个参与者对选择的控制程度，参与者对于行动情境结构的可及的信息，成本和收益——也可理解为行动和结果的驱动力或阻碍力（deterrents）。
奥斯特罗姆的研究催生了一系列真正从经验层面讨论合作治理可能性的研究，这些研究以
IDA 及 SES 框架作为主要的分析变量构成，通过世界各地的公共池塘资源利用案例的研究，探讨群体的自身特性、群体的制度安排和外部因素等主要因素对合作均衡的影响。
关联的案例来自世界各地，包括发达地区和欠发达地区，覆盖灌溉系统、湖泊、渔业、农业等众多领域。奥斯特罗姆及其合作者曾系统地梳理 2010年前的公地研究案例，尝试形成大样本的案例分析，并汇总了一些基本的结论。
第一，对传统产权理论的挑战。有众多案例表明，在没有私人产权和国家介入的情况下，同样可以可持续地共享自然资源，产权因素以外的多种政治、社会和经济因素同样具备重要的作用。
在传统的产权定义之外，存在许多其他性质的产权，包括获取权、收获权、管理权、排他权、让渡权等，也包括其他一揽子的产权制度。政府产权和私有化产权往往会削弱或破坏共有产权的使用，而正式产权的执行在现实中十分困难。总体上，大部分的案例认可共有产权、非正式制度的作用。
第二，群体特征作用的再审视。这些案例研究揭示了群体规模和异质性两个变量对公共池塘资源产生作用的多元机制。例如，群体规模对公共池塘资源的影响是多元的，它往往取决于集体行为的目标和复杂的社会条件变量。而众多的案例考察了不同维度的异质性，包括收入、资产、价值观、知识和技能，甚至是兴趣等维度的异质性，他们用不同的公共池塘资源使用案例表明，异质性对公共池塘资源的使用的影响是非常多变的，远远超出传统的理论解释，其中更为关键的是这两个因素对资源使用者的可靠性和互惠行为的信任的影响。
第三，资源特征的再审视。众多的案例研究从多个角度论证了资源特征对公共池塘资源的合作的影响，这些特征往往因为对排他权的影响而产生作用。例如，低密度资源和分布不均匀的资源更有可能适用公共财产管理制度，迁徙性、流动性或短暂性资源的合作使用的可能性也低得多；生态条件具有高度不确定性的半干旱地区，对资源的合作使用也相对困难。资源状况越复杂，就越有可能阻碍集体行为的产生，不可预测性会降低任何形式的管理可能性，而且资源复杂性独立于群体特征影响集体行为。
公共池塘资源的研究时至今日仍然是热点。经过多年的累积，这些研究为公共池塘资源的分析提供了丰富的案例，但也面临众多批评。首先是对该理论的功能取向的批判。这种取向假定公地资源使用的情境是可以根据学者所设定的模型框架而进行裁设的；相反，批判意见认为，自然资源管理体系是复杂的、依赖具体情境的、历史的、具备空间独特性的、不断变化、协商及受政治因素所影响的系统，而绝不仅仅是在制度设置上的契合（right fit）。
其次是对该理论的价值预设的批判。该理论的分析框架带着较强的价值预设，例如，可持续发展就是好的，多中心就是好的，集体性的行动就是好的，这些源自发达国家体系的新自由主义理念或分析变量被先验地嫁接到发展中国家体系中。再次是对该理论及其后续研究作品在研究方法上的批判。这些研究的基本方法论立场是建基于实证思维的抽象模型化，基于利益最大化的个体理性行动，这两大特征受到持续的批评，被称为“历史的贫困”（poverty of history）。
还有案例方法带来的分析的零碎化，无论是IDA还是SES框架，都涉及很多抽象程度较高的变量，它们可以产生数量庞大的变量组合，而每一个合作治理案例都有其具体的情境和条件，很难在案例样本上形成累积性的检验，这也从一个侧面解释了尽管关联的研究作品逐年递增，但是并没有相应产生出同样有价值的广为人们所接受的理论，也即公共池塘资源的研究不应该只停留在针对同一问题的多元变量的反复验证上，而应尽量达致更具基础性的、有共识的、稳定的结论。
奥斯特罗姆的分析框架也被尝试性地应用于中国的情境之下，使用更多的是环境研究者。政治学和公共管理学界也在尝试引介这一分析框架，这些努力大体上分成两个部分：一是对公共池塘资源理论的引介和述评类的作品；二是和奥斯特罗姆所倡导的公共池塘资源理论直接关联的研究，它们尝试不同程度地使用有关的概念或变量；总体上，引介类的作品较多，而使用关联的分析框架的实证研究较少。王亚华和舒全峰对奥斯特罗姆的分析框架和理论进行了较为详尽的介绍，同时也对这些框架和理论在中国情境下的应用作出了评价，认为总体上相对滞后，领域分割缺乏对话，国际化程度较低，理论创新滞后于实践。
（二）关于垃圾的合作治理：行动者及情境制约
尽管在中国情境下直接使用 IDA或 SES框架的经验研究成果较少，但是关注中国的治理领域尤其是基层治理领域的各类合作的研究越来越多。
原因大致有二：
首先，当前中国各种意义上的合作治理尝试逐渐成为丰富的治理现象，吸引研究者关注。
其次，奥斯特罗姆所创设的分析框架或以其为代表的公共池塘资源理论本身和中国情境不相兼容。正如对公共池塘资源理论的批判意见所指出的，该理论的去政治取向和先验地对政府规制和市场化的价值排斥也和中国的合作治理情境不相符合。例如，在中国既非私人产权也非国家产权的纯粹的公共池塘资源并不常见，相反，集体产权在相当长的时间内都有很大的规模，而其背后有着复杂的政治和社会要素制约，和纯粹的公共池塘资源的差别较大。这些批判也解释了尽管奥斯特罗姆及其研究在中国有很好的声誉，但追随其分析框架的研究极少。
也正因此，在另一个方向，以“合作治理”（collaborative governance）为关键词，也产生了众多的作品。这些作品或在理论上谈论合作治理的可能性，或引进“合作治理”概念及其关联研究，其中不少作品也尝试讨论奥斯特罗姆的研究。与此同时，也有很多研究开始以“合作治理”为主题探讨中国基层治理中的合作实践，但颇为遗憾的是，这些作品基本不把“合作治理”当做一个分析性的概念，多是将其作为一个目标，更多考虑的也是在社区为主的空间里不同行动主体之间的“合作尝试”，众多研究之间也没有形成理论上的对话。
无论是从奥斯特罗姆的分析框架出发，还是从宽泛意义上谈论“合作治理”，当我们谈论垃圾治理的合作问题时，我们必须明确下述议题：城市中的垃圾治理问题所涉及的行动者有哪些？针对他们的制约条件分别是什么？他们会采取什么行动？这些行动为何导致合作治理的成功或失败？从经验的角度来看，这些行动者包括城市的行政机构——城市政府、政府所辖各部门、街道办事处、社区居委会，也包括市场力量——开发商或其他企业、物业管理公司、志愿者、社会组织和城市居民等。
目前已有相当多的研究在不同的垃圾治理案例中探讨行动者的角色，且聚焦城市政府。它们或批评城市政府行动者在垃圾治理事件中行为失当，从而无法消解反而加剧了公众的反感或讨论各方行动者之应当行为。
譬如，政府应当尽可能公开关联信息，吸纳民众参与，建设协商机制，民众则应当明确义务和权利之间的关系，主动维护公共利益，专家应公平公正，媒体应积极充当官民互动的桥梁。总体上看，这些研究粗略地为我们描述了围绕垃圾展开的合作治理中的某个行动者的某个角色，或不同行动者所扮演的不同角色之间的简单关系。
三、垃圾治理试验：案例与研究方法在中国特大城市 A 市，建设垃圾处理设施和实施垃圾分类减量均面临着重重阻力。如何解决“垃圾围城”的困局？“垃圾围城”的状况倒逼 A市市政府创建更广泛、多元的参与模式——“合作治理”架构，以利于决策和执行。2014 年年中在A市推出的垃圾计量收费试点是这一治理架构运作的一个试验。笔者跟踪了整个试验的过程，试图分析其成败及原因，进而讨论中国的合作治理所面临的一般性问题。
2009 年 A 市的一个垃圾焚烧发电站建设计划因民众反对而搁浅之后，垃圾处理设施的建设基本停摆，“垃圾围城”带来的压力也越来越大。2011 年 A 市市长、城市管理委员会（以下简称“城管委”）主任履新，他们工作没有包袱，在创新上更有意愿，尝试在多方面完善与垃圾有关的治理措施。其一，让更多市民参与垃圾治理。例如，市长把解决“垃圾围城”问题当成工作重点，宣称要亲自带领 1万民众参观垃圾填埋场和垃圾焚烧发电站，宣传垃圾焚烧发电站的优势，减少市民对垃圾焚烧发电站的抵触情绪。
其二，设立城市废弃物处理公众咨询监督委员会（以下简称“公咨委”），邀请社会各界参与城市垃圾治理。2012 年 8 月 4 日成立的公咨委有委员 30 名，其中社会公众代表 19 名，技术专家代表 11 名。19 名社会公众代表从社会征集报名的市民中优选产生，全部拥有本科以上学历，其中博士1名、硕士3名，他们分布于各个行业，有市、区人大代表、教师、医生、律师、企业家、社会组织成员等；专家代表则从省内固体废弃物处理领域的专家中优选产生，全部拥有高级工程师、副教授以上职称。公咨委的设立意图是从多方面代表民意，将其纳入行政流程。
其三，成立城市管理研究联盟。城管委倡导并成立城市管理研究联盟，邀请各高校参与城管委的各项改革实践，并酌情在研究经费上提供支持。上述举措意在建设针对垃圾的治理框架，让多元的行动主体参与，并最终通过协商解决决策和执行上的难题。
为了推进垃圾治理，以城管委为骨干力量的行政人员多次考察学习，努力推动制度创新。日本、中国台北尤其是后者的垃圾治理经验引起了行政人员的高度重视。台北垃圾治理的主要经验在于通过计量收费的方式实现减量。台北的文化与 A 市接近，更容易复制。A 市垃圾治理的另一个压力在于收费模式难以与时俱进。当时垃圾收费标准是每户每月15元，这个标准是2001年定的，由环卫工人上门收取。
首先，这个收费标准较低，而且十多年未调整；
其次，垃圾费的收取成功率较低，很大程度上造成了垃圾处理的经费压力。这一措施是否能推行下去，涉及收费方式和垃圾投放方式的变化，民众是否支持，城管委并没有把握，因此，他们意图通过选取一定数量的社区来对垃圾计量收费进行试点。
为了使试点和已有的治理框架形成联结，试点的整个过程尽可能让关联的多元行动主体参加。第一，政策的决策过程让公咨委全程参与。2013 年 7 月，市城管委提交了《A 市城市生活垃圾计量收费管理办法（讨论稿）》和《A市生活垃圾分类计量收费试点方案（讨论稿）》，核心内容是将上门收垃圾改为定时定点投放，并以购买垃圾袋的方式模拟收费。第二，邀请城市管理研究联盟中的高校教授组建团队对试点方式及数据收集和计量进行设计，并对数据进行汇总和分析。开放试点过程，邀请城市管理研究联盟成员开展独立的研究，城管委全面配合。
第三，所有的宣传活动和公开会议都尽可能开放，并邀请公咨委、媒体等代表参与，扩大民意基础。2013年 11月，《A市生活垃圾分类计量收费试点方案（讨论稿）》正式对外公布，试点时间确定为2013年12月1日至2014年 6 月。作为被邀请的研究团队之一，我们撰写观察日记，对相关行动者进行深度访谈，收集数据。我们认为，在合作治理实践过程中，程序化行政、分化的主体、建构的多元参与三个特征阻碍了合作治理目标的实现。
四、研究发现（一）程序化行政
作为治理体系中最核心的组成部分——行政部门，在治理实践中承担了繁重的工作，扮演着组织者的角色。在一次座谈会上，各区城市管理部门对自己的工作进行了总结，重点介绍了第一阶段的宣传工作。宣传工作大同小异，主要包括：一是所谓的“大家带小家，小手拉大手”，前者是依托居民所在单位来影响人们的行为，后者是对中小学生进行教育，让他们回去影响自己的长辈。
二是在社区宣传栏上张贴公告，对垃圾分类及计量收费进行宣传，内容包括定点投放的垃圾桶的分布图、垃圾分类指引及答疑。
三是在周末进行大型的宣传活动，在居民点设置摊点，接待群众。例如，区城管局、街道办事处和清洁公司联合在小区举办“参与垃圾分类、配合按袋计量、创造美好家园”的主题宣传活动，活动分为四个主题，包括按袋计量咨询、垃圾分类指导、厨余降解肥料图解和宣传志愿者招聘。
四是“扫楼”宣传，即上门发放宣传资料，介绍垃圾分类及计量收费的有关程序和操作方法。B区城管局的一位负责人说：
我们是动用居委会一个月的时间，对居民进行“扫楼”宣传，逐家逐户进行宣传。此外还要在社区营造一种氛围，我们有入户的“五张纸”，内容讲的是垃圾分类怎么分，新的模式如何，哪里设桶点以及答疑等，回答为什么不收垃圾了还要收15块钱等问题。
这些宣传活动在各区均有进行，形成了一套标准化的操作方式。B区城管局的一位领导很自信地说：“这些前期的宣传措施就是要做到大家100% 都知道这个事情。我们用制度来保证这个模式百分之百被大家知晓。
但是，参加座谈会的公咨委和高校代表对宣传效果表示了不同的意见：
我是××区的居民，但是我对我的小区，几时开展垃圾分类我不一定能够准确地知晓，这里面存在的问题就是我们这个推广的信息跟居民的知晓程度之间存在一个信息的隔阂和真空状态。
我认为目前试点对外宣传的工作做得还很不够，我们在高校一点都不知道有这个事情发生，甚至有老师所住的小区正在试点他都不知道……所以我们六个试点地区做宣传工作，像现在这样放个宣传牌，去宣讲一下是不够的。
2014 年上半年 B 区接待了 9 波考察团，包括上级领导考察，兄弟单位学习，媒体采访，等等。程序化的工作及统计数字汇报就成为交流的主要内容。
其一，行政的程序化提供了各项工作相互嵌套的可能，例如同一个宣传工作可以服务于汇报不同的事项。
其二，以程序化行政的活动次数，例如开展宣传活动的次数、宣传栏的个数、上门讲解的次数等作为汇报的内容，是上下级沟通默认的模式。
不仅仅是社区等最基层的行政单位采用行政的程序化方式，类似的工作总结和汇报方式在区、市甚至中央的政府部门同样广泛地存在。例如，A 市的一个关于垃圾分类工作的总结报告指出：
2013年以来，我们进一步加大对垃圾分类处理的宣传力度，积极发动全民参与垃圾分类。共召开 3 次垃圾分类处理全市性动员大会，召开 5次公咨委座谈研讨会，举办8场次垃圾分类论坛，组织 120多场次新闻发布会、通气会、采访会。坚持垃圾分类“全民行动日”，积极开展“小手拉大手”活动，组织 3 万多人参加垃圾分类“一日游”，创建了 130 多万个环境友好家庭、1247 个合格社区、1374所中小学垃圾分类示范基地。
为了进一步观察宣传行动及其效果，我们访问了B区一位居委会的工作人员。
首先，上述宣传行动程序并不仅仅是本次试点所专有的创新性宣传手段，这就是一个程序化的操作流程。例如，该社区的幸福社区的宣传工作也是如此进行的。汇报时，工作量取代宣传效果成为汇报的主要内容，例如，发放了多少传单，设置了多少宣传牌，多少人次上门等等，而宣传的真正效果一则难以确保，二则难以计算。
其次，遵循这些程序化行动的行政人员其实很清楚所做的工作，尤其是社区宣传、“扫楼”上门和理想效果之间的距离。
宣传是什么，你那个公益广告搞多一点，现在在社区里面张贴那些海报，我们整天去那里贴，但是社区里面有多少人去关注这些东西？是有上门，但不是每一家每一户都能走的嘛。你看我们居委会这些人，我是专线的，大家都有自己的工作，靠我一个人，我能做得了多少。我们以前都做过（“小手牵大手”“大家带小家”活动）。但是这个事情也不可以经常做。因为有时间限制的，你要等小朋友放假的时候你才可以开展这个活动……
可见，行政行动的程序化和汇报的数量化使得层级之间对行政工作效果的关心转移到了对程序化行动总量上的关心，不可避免导致行动效果大打折扣，从而使得行政投入和行政效能虚化，作为治理框架的主体的行政部门的力量受到了极大的影响。
（二）分化的主体
合作治理实践往往强调多元的参与主体，各自以某一角色参与，围绕垃圾分类计量工作的治理试验的特色就在于多元主体从一开始就参与其中。这些主体包括行政部门、代表社会的公咨委、高校、媒体及以各种身份身处其中的居民。治理局面的出现往往要求行动主体的多元，但这些主体应该是具有内部一致性的，或曰，参与治理的主体应该是具有达成共识能力的、行动一致的代表某一社会群体的行动者。然而，围绕垃圾计量收费的治理试验却呈现出另一种局面——每一个单一行动主体的内部分化。
1. 分化的行政
在 A 市围绕垃圾展开的合作治理实践中，政府行政部门是主要的推动力量，其分化主要体现在以下两个方面：
（1）横向的行政分化
如图 1 所示，相关职能部门有 10 个以上。A市固体废弃物处理工作办公室（以下简称“固废办”）于 2012 年成立，负责协调各部门，从整体上推动垃圾治理工作。但它是一个虚体机构，固废办主任由市主管城管委的市政府副秘书长担任，副主任由另一位市政府副秘书长和城管委主任担任，具体工作仍然由城管委落实，这意味着城管委要协调所有部门的工作。在这些横向的部门中，市建委、市经贸委等均为强势部门，城管委要居中协调，颇为困难。
（2）纵向的行政分化
图 1 同样讲述了行政部门的纵向关系，从城管委到区城管局，到街道办事处，再到居委会和环卫站（在A市，环卫站通常是街道城管科下属的事业单位），共有四个甚至更多的层级。当然，纵向层级的存在并不必然意味着分化，但在我们的观察中，纵向的分化是存在的。
首先是上级许诺和兑现滞后的问题。例如，市城管委原计划各试点小区从 2014 年 1 月开始实行“干湿分袋”，并承诺派发厨余垃圾专用袋和其他垃圾专用袋给各区城管局，然而由于流程问题，垃圾专用袋未能如期到位，但是市城管委依然要求区城管局按计划进行。区城管局向下传达了市城管委的指令，直接把压力转移给街道城管科，最后是街道城管科找到了库存的可降解袋才解决这一问题。除了垃圾专用袋之外，市城管委在试点启动前还承诺为各区开展工作提供充足的经费，同样迟迟没有兑现。真正为市城管委这一行为买单的是环卫站。在市城管委 4月首次拨款给区城管局之前，Y 小区生活垃圾计量收费试点的大部分费用，包括分类指导员、上门派发专用袋人员的劳务费等，都由环卫站支付。
其次是一线行政人员和上级政府部门之间分化。一是对于试验目的理解的分化。
市里面的领导来一次讲一个标准，之前说半年试点，现在又变成一年，之后还不知道怎么变，他们一句话我们就又要做很多工作了。登记表的内容也是不断增加，其实很多居民扔了垃圾就走了，我指导他们分类都没有时间，哪里能问到那么多情况，之前还说要统计物资回收，人家卖东西不一定卖给我们，去外面卖也不会主动告诉你，我怎么统计？市里面很多想法其实在实际中根本没办法操作。
二是上级部门较少听取一线行政人员的意见，这是一线行政人员不满的原因。有一线行政人员说，一个多月有大大小小十几次领导视察、机构参观等活动，区城管局都会事先通知街道城管科做好准备，增加了她和同事、社区居委会的工作量，她觉得为“面子工程”消耗人力、物力并不值当。笔者问她是否向上级反映过这一问题，她说：
这种问题我当然不会去说。但试点过程中产生的问题比如专用袋质量不好，居民把垃圾扔在马路边等，我会向区城管局反映，再由区城管局上报给市城管委，不过也很少得到反馈。
这些分化同时也存在于区城管局和街道之间。A 市的城市管理系统是属地管理，具体负责市容市貌维护的是街道城管科，这个科室的人、财、物在很大程度上是由街道所掌握，城管局和街道城管科之间更多是业务上的指导关系，因此街道在接受区城管局的行政命令的时候也并非完全遵从。居委会则更是如此。居委会更多地受街道领导，居委会负责相关工作的人员就本次试点对区城管局颇有微词：
区里面一下来小区，就说我们的宣传工作做得不好，我们居委会的小伙子经常在小区内张贴海报，我们也定时开展以垃圾分类为主题的摆摊活动，能力范围内能做的我们做齐了。其实，我认为，宣传工作不应该是我们居委会或者街道城管科来负责，区的资源那么多，如果能制作一个垃圾分类或者计量收费的公益宣传片，宣传效果不就大大提高了吗？
环卫站的角色显得左右为难。在 B 区，环卫站是街道城管科下属的事业单位，本次试验是和垃圾计量收费有关的，对于长期面对收费困难问题的环卫站来说是个有利的举动。上门收费和计量收费都没有将垃圾费和水费、电费捆绑收取便捷，而环卫站更倾向于后者。
我们是希望A市政府能够跟其他地方政府一样直接在水费中扣取垃圾处理费用的，这种方法成本低且确保了征收率。像我们现在这样的收费模式——入户征收，成本非常高，征收率却很低，从效果上区别很大。市政府不断在提要求，规定我们环卫站必须提供相应的服务，但我们是要依靠居民上交的垃圾费用来开展工作的，市政府这时却让我们自己想办法，不给我们提供政策支持，这怎么可行呢？如果按照试点这种收费模式，政府到最后一定会在经济上出现问题，导致失败。市政府真想试点成功，在收费方式上必须有所改革，如果不愿意用上述办法，那应该由一个政府执行部门代环卫站征收，这样也能有所改善。
行政的分化使得政府作为治理框架中的行动者失去了统合性，也因此媒体和研究者或其他治理参与主体很容易在横向的不同政府部门之间、纵向的政府层级之间观察到分歧，这些矛盾和不协调会直接或间接地影响治理目标的达成。
2. 分化的社会群体
在这场试验中，公咨委更大意义上是作为社会公众的代表而存在的，A 市领导也高度重视此机构在创建治理框架中的作用，市长和副市长出席了公咨委的成立大会和换届大会，颁发公咨委的聘书，共 9 次听取公咨委的通报。根据城管委草拟的公咨委总结报告，公咨委自成立以来开展了大量的工作：
第一，参与决策和各类活动。公咨委受邀参与决策环节，包括垃圾计量收费试验。市固废办建立了向公咨委定期汇报的制度，两年来共通报 14次，大约两个月一次。公咨委委员还被邀请参与各类活动。政府期望通过公咨委的参与和意见反馈达成社会共识。
第二，开展各类调研。固废办和城管委开辟实践调研活动绿色通道，给公咨委委员办理工作证，为公咨委调研提供便利，其中有几个公咨委委员写了研究报告。
第三，进行面对公众的宣传。公咨委联合市科协、媒体单位举办了 7 场垃圾分类处理公众论坛，“面对面地与公众进行对话，实事求是地摆问题、找原因、求解答，共同为我市垃圾分类处理把脉问诊”。
事实上，每一个公咨委委员作为一个信息节点，在很大程度上拓展了普通民众对垃圾治理的了解。但是，我们发现，作为“社会”代表的公咨委无论是从成员结构还是参与过程，都更多地体现了社会的分化特性：
第一，从公咨委的组成来看，对社会的代表性难以真正实现。第一届公咨委的 30个委员中，有 11 人是相关领域的专家，另外 19 人是各行各业的代表。其中，更具社会性的是几位知名网友，但均属于精英群体，由于缺少普通市民与社会底层的参与，公众代表性并不高。
第二，一部分公咨委委员对公咨委的身份没有清晰的认识。“在 1 月 30 日会议时，已有委员抱怨公咨委‘身份模糊’，是独立法人还是政府下设机构无法分清，连银行账号和固定开会场所都无法确定。
第三，公咨委参与率较低。参与率低也意味着公咨委的凝聚力不强，在某种程度上，这也是社会分化在成员团体参与上的一种表现
因委员来自各行各业，时间上不灵活，30 名公咨委员凑在一起开会的场合，少之又少。2013年 1 月 30 日，首届公咨委在城管委开会，30 名委员仅 17 人到会；7 月 27 日，公咨委对垃圾处理收费进行议价，也只有 18 名委员到会，甚至有委员到会后，没等到发言就早退。
这个例子让研究者思考：在一个治理框架中应该如何将社会的声音纳入政策的决策和执行的过程？新中国成立以来，城市的自治特性被单位制所取缔，近年来单位制的影响在逐步减弱，城市社会的自治机制的建立逐渐以“社会治理”“共建共治共享”“民主协商”等名义在进行，但是真正能吸纳社会力量参与决策和政策执行的机制仍然匮乏。公咨委制度是一种创新，它体现了多元的声音、更多元的决策考量，但仍然难以承担起社会的代表作用，它更多还是一个分化的精英团体，各自代表自己在参与治理的试验过程。
3. 分化的居民
在六个试点小区中，B 区、C 区的两个试验社区都是有物业管理公司的，而 F 区的试验社区是一个商业社区，也有物业管理公司，这三个社区问题相对少，因为垃圾计量收费是按桶收取的，由物业管理公司统一支付，而居民或商户在交物业管理费时一并缴纳垃圾处理费。
相对而言，其他三个区的试点社区均没有物业管理公司，居民是分化的，居委会、环卫站必须直接面对数量众多的家庭，进行大量的宣传和讲解工作。
有的居民比较配合。笔者在垃圾分类定点回收现场，曾见一位中年妇女用了自家的袋子，环保站的工作人员跟她解释，说那种袋子不可降解，环卫工需挑出来放到其他垃圾中，她听后就保证以后用专用袋。还有人因专用袋太薄而被垃圾弄脏手，也只是平和地向环卫人员抱怨一下专用袋的质量。
按照居委会的说法，比较配合的居民的比例大致达到 50%，而那些不怎么关心，无所谓的，达到 40%，还有少量的居民强烈反对。在定点回收现场我们看到不少居民把垃圾扔下扭头就离开，完全不理睬分类指导员的询问。居委会工作人员说：
我们前几天去收费，老百姓说我们这是抢劫，又不用上楼收垃圾，还要收费，收什么费？他们说“现在是我们帮你们服务了，我们帮你们干了活了，是你们要给钱我们才对”，他们说现在他们帮我们把垃圾拿下来，等于他们帮我们把活干了，要我们发钱给他们而不是跟他们收费，还跟他们收费这不是抢劫吗？
（上门投诉的）有些说赌气的话，你现在政府是怎么搞……我们分了你们又怎么样？在整个治理实践的过程中，宣传、讲解、劝说和数据记录的工作量非常大，缺乏代表机制、共识达成机制的社会群体会给治理带来很大的交易成本。居民是数量最大的群体，但也最缺乏代表机制和共识达成机制，这使得“邻避”事件（以建设垃圾焚烧发电站而产生的抗议最为典型）无法理性产生合理的解决方案，同时催生了对治理的需求。然而这次治理实践的设计恰恰忽略了一个核心的任务：整合分化的居民参与治理。
（三）建构的多元参与
治理架构的一个核心特征是包括政府、市场、社会在内的多元角色的多元参与，A市在治理试验中努力尝试形成多元参与的局面，这既体现了城市垃圾处理任务对“治理”的需求，也体现了A市的制度创新精神。但是，标准化的行政方式、分化的主体形态使得这种多元成为被“建构”起来的多元。这些多元的行动主体在其中所承担的角色各有不同，但是没有起到主动参与的行动者的作用。
1. 缺席的社会群众
前文阐述了公咨委的分化特性，它对社会公众的代表性不高，身份模糊，出勤的齐整程度也不高。而数量众多的居民群体，由于缺乏现实的代表机制，决策过程鲜有他们的声音。社会的另一个重要的力量——志愿者群体也未能在这个试验过程中扮演较为积极的角色，参与度低。一个较为积极的志愿者组织，因负责人是公咨委委员，才有了参与的渠道保证，这位公咨委委员也是为数不多的真正来自社会公众的一员。
2. 客串的高校
以城市管理研究联盟成员单位为代表的高校在整个治理试验过程中的作用也很有限。其中，某大学的研究团队承担了垃圾分类计量的方案设计、统计和分析任务，而其他高校更多是出于各自的研究兴趣以不同的方式参与并考察这一场治理试验。此研究团队承担具体的课题任务且有经费保障，其工作势必引起相关行动者的关注。在试验中期的一次工作总结会上，B 区城管局的一名负责人就指出该研究团队设计的方案不清楚，到实地考察频率偏低的问题：
我们希望研究团队就每个试点，起码派一个人实际蹲下来指导我们需要哪些数据，还有哪些数据该统计，哪些不该。我们辛苦配合了，但我们最后统计的数据跟你们研究的不是一回事……其他垃圾是收费的，厨余垃圾是不收费的，这个是试点的原则。但我们在试点的时候，餐厨垃圾我们也计量，所以方案一定要明确，不要试点两个月，方案还没定下来，浪费劳力……我建议课题组下到点，如果你1个月才来一次，或只来一个小时，我觉得了解的东西会很浅。
而其他不承担具体课题任务的高校明显是客串的性质，有的只聚焦和研究问题关联的资料和信息，而不关心垃圾处理本身，有的仅仅作为城市管理研究联盟成员偶尔参加一下会议，提一些泛泛的看法。由此可见，在这次治理的试验中，高校能起到的实质性作用非常有限。
3. 分化的媒体
A 市整个治理架构充分考虑了媒体的参与度，邀请其出席大部分的公开活动，希望媒体传递正面的消息，增强社会共识。但媒体和城市管理部门的关系难说融洽。在 2009 年 C 区的垃圾焚烧发电站抗议事件中，媒体基本上对抗议活动采取了同情和支持的姿态。总体而言，城市管理部门的工作人员对媒体颇有微词：
很多媒体的报道其实都是在讲大道理，没有实操的，比如说我们讲的媒体应该站在比较公道的立场，不要有倾向性，如果你确实要说我们哪部分做得不好，你就应该去找根源，例如为什么环卫工人不是分开回收垃圾的。
五、合作治理如何可能？合作治理如何可能？合作治理要实现共赢，关键是要建立一个能让政府、普通市民、社会团体、市场力量在内的各方利益主体达成一致性意见的机制。本文聚焦垃圾治理问题，探讨当前中国城市构建合作治理架构的制约性要素：程序化行政、主体的分化和建构式的多元参与。行政行为的程序化阻碍了合作治理尝试的实现，主体的分化导致无法建立切实有效的代表性机制，这种分化不仅仅体现在社会层面，也体现在行政体系的内部。以此为基础的多元协商往往也只是有意建构的多元参与，虽然为协商提供了一个渠道，但难以实现有效的协商。
通过垃圾治理试验来回应奥斯特罗姆对公共池塘资源的研究，可以看到，在中国研究合作治理所呈现出来的变量环境和奥斯特罗姆的研究有着很大差异，这体现在两个方面：
首先，当奥斯特罗姆及其后续研究更多地关注非正式产权的形态、行动者规模和异质性、资源特性等要素的时候，对中国的合作治理研究而言，更重要的反而是群体的建构和对话机制的建立。也就是说，奥斯特罗姆的研究分析在一个既定的制度框架下不同行动者在不同情境中的互动过程，而在中国对合作治理的研究更多需要讨论合作治理背后的制度框架的问题，行动者本身的考量反而不是决定性因素，或者说，在合作治理中，我们都没有成熟的参与者。
其次，公共事务合作治理中的“行政在场”是一个无法回避的背景，这是在中国讨论合作治理的一个重要的制度特征，奥斯特罗姆的“去政治化”假设在中国显得过于简化和理念化，那些尝试寻找行政无涉的案例的努力总面临着裁剪现实以适配模型的尴尬。相对于“外在规制”有或无的二元选择，这种“行政在场”也提供了进一步丰富合作治理理论讨论的可能，“行政在场”的程度、所扮演的角色、所使用的手段和所取得的效果等都具备充分的讨论空间，这也是在中国情境下谈论公共事务合作治理理论的独特价值之一。
由此延伸，如果我们需要进一步讨论在中国情境下的共建共治共享问题，或曰合作治理的效能问题，更关键的是和更基础的制度框架建设有关的各个维度：首先是行政流程的重构。很多研究上的缺失来源于对政府行动的误解，它们把国家或政府简化成一个集合行动者（aggregated actor），认定其具备内在的一致性及与外界协商、统筹的能力。
然而，日常生活体验和认识就能告诉我们政府部门的差异性和合作上的困境。在政府作为一方行动者的合作中，政府自身的代表性建立同样是成问题的，大多数合作治理框架需要多政府部门参与，部门之间的竞争和参与意愿差异往往是合作治理架构设置的主要障碍之一。
目前主流的政府部门间合作模式——联席制度——作为一种协调机制是否能有效解决这个问题是值得讨论的。当行政流程的重构为稳定的、可预期的“行政在场”提供了前提和基础，不同程度上具备“行政在场”特征的合作治理尝试才有实现的可能。
其次是社会群体再造。研究者曾经指出中国社会在计划经济年代的组织化特征，而其时的治理协商模式大多是行政协调，众多单位相互讨论而决定。改革开放四十余年的历程见证了原有的组织化模式的逐步消解，这一消解过程催生了数量庞大的并没有相应的自身认可的团体归属的个人或法人，因此，尽管相当多的研究者倡导在行政决策中加强公众参与，加强政府与公众的协商，然而由于社会群体的代表性的缺失，缺乏有行动能力的社会群体行动者，政府和社会的协商实际上呈现出以分散化的政府部门为一方，以分散化的社会公众为另一方的相对无序的局面，从而协商也无从谈起。
当社会中的个体和组织呈现极大的分散性时，这些行动者如何被组织，如何参与及如何协商？因应这些问题，近年来在社会治理的关联政策的推动下，大批社会组织登记注册并开始发挥作用。然而，这些社会组织的社会性是存在争议的。
最后，在上述两个特征的社会基础前提下，共识才有可能，可供不同行动者就某一议题开展合作对话的平台建设才具备实质性价值，在一个具备产生共识的可能的平台上，合作治理才有讨论的可能。
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