刚刚过去的春节假期，很多市民在自驾出游时，发现高速路两边疯长的广告牌扰乱视线，造成了不少安全隐患。连日来，记者探访青银高速部分路段发现，广告牌不足两百米一块，让高速公路俨然成了广告长廊。混乱的不止是广告牌数量，因相关法律条文缺失，高速路两侧广告牌一直没有明确的监管部门，有的地方还出现过高速路政部门和地方政府相互推诿的现象。专家建议，应该尽快出台管理办法，明确权责归属，改变多头管理、混乱管理的局面。
高速公路成了广告长廊
野蛮生长的高速广告牌越来越引起司机的担忧。“大的、小的，五颜六色，白天还好，晚上灯光照上去反射下来，很容易干扰视线。”一说起青银高速上的广告牌，常年在这条路上跑长途的杨师傅忧心忡忡，“那些生锈露出钢筋来的、耷拉着展布的，刮大风时落到挡风玻璃上怎么办?”
连日来，记者沿着青银高速北线探访发现，从青岛一路向西经潍坊、昌乐、寿光直到青州西出口，广告牌一般保持在两三公里一个，在服务区、高速公路出入口、大桥及交通枢纽等位置，会密集出现。例如，在弥河大桥段，河岸两侧竖立着14个广告牌，潍坊中站周边2公里内有30多块广告牌。除了3块是“讲文明树新风”的公益广告外，其余均是商业广告。
“在中间路段，车速一般在时速100公里以上，司机注意力集中，路边的广告牌很难进入视线。一到高速公路出入口、服务区就不一样了，车辆减速，司机精神放松，也会注意道路两边的牌子，人流量也大，广告的发布效果更好。”潍坊市某广告公司承接出租广告牌业务的业务员丁女士告诉记者，服务区等位置都是户外广告的黄金地段，因此此处的广告牌出租价位会比中间路段高出几万元。
但当车辆由青州西进入淄博开始，情况就明显不一样了。几乎每隔两三百米就有一个广告牌出现，让高速公路俨然变成了一条广告长廊。这种“壮观”的景象持续到济南境内。高速路边广告的这种密集度，早已让一些广告行业的业内人士看不下去。“像栽高粱似的，一块地方，哗哗哗，栽上好多，很难说广告效果怎么样。”丁女士说。“合理规划设置广告牌对高速公路是一种点缀，好的广告有画龙点睛的作用，也会为枯燥的直线行驶提神。”对于淄博段的“广告长廊”，济南一家广告公司的李经理用了“乱七八糟，乌烟瘴气”8个字进行评价。
12万竖牌一年就能回本
这些广告密集区域基本为山东高速集团有限公司所属路段。不过，记者注意到，在潍坊至青州沿途的近百块广告牌中，只有1块下面挂着写有“山东高速集团编号G20-1058WS”字样的吊牌。
“在青银高速上我们自己设立的高炮广告一共是154块。”山东高速文化传媒有限公司(以下简称高速传媒)相关负责人告诉记者，前几年，山东高速集团曾经对青银高速上的广告牌进行过摸底，但经过集团同意设立的广告牌不足1/10。“至于其他的是由谁批的，谁建的，我们不得而知了。”
据介绍，自上世纪90年代开始，伴随着高速公路的大规模建设，广告牌这种发布方式逐渐兴起并得到发展，并在2010年前后达到高潮。“2010年到2012年，济青高速两年就多了四五百个广告牌。现在速度越来越快，都有些失控了。”这位负责人表示，他们定期会对高速路上的广告牌进行巡查，最夸张的时候会发现有些地段隔了一夜就多出来6块。
高速路广告牌的泛滥除了市场认可这种传播形式外，更多的与其中的利润有关。近日，根据广告牌上公布的电话，记者联系了多位广告牌租赁方。他们既有广告公司，也有一些是个人。其中一位在济青高速章丘段发布招租广告的袁先生告诉记者，他自2002年开始从事高速路广告牌租赁生意。好一点的广告牌从打底座到立起来一共花费12万元，行情好的时候一年就能回本，之后每年赚的都是纯利润。“行情一般的时候，位置最不好的一块单面牌子，最低也得4.5万元。前两年章丘下发通知要拓宽青银高速，价格才开始逐年下滑。2014年价位更低，一块单面牌子3.5万～4万元。”袁先生说。
当记者问及其是否有合法手续时，袁先生表示他的牌子立在农田里，已经和承包农田的村民以及当地村委签订了协议。“一包包了30多年，上面有时会下来查，也没有说什么，这么些年了也没事。”
“给农民的承包费一年不到1万元，也有很多农民自己立个牌子，七八万元就竖起来，两三年收回成本，之后在那儿杵着就能来钱，比种地强多了。”丁女士说，很多广告公司对外出租的广告牌，有的从公路管理部门办理了相应的手续，有的只要和村集体签订合同
■法律咋说的
公路用地设高炮须经批准
根据《公路法》第54条规定，任何单位和个人未经县级以上地方政府交通主管部门批准，不得在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志。
根据《公路法》第56条规定，“除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物。需要在建筑控制区埋设管线、电缆等设施的，应当事先经县级以上地方人民政府交通主管部门批准。”
■外地咋做的
市政府统一购买广告牌经营权
记者注意到，高速公路沿线私设广告牌的现象在全国各地都比较普遍，不少地区曾进行整治，但因牵涉部门众多，治理效果不一。2014年8月份，浙江省全省开始了一场轰轰烈烈的拆除高速公路沿线广告牌的行动。截至2014年12月31日，浙江省已拆除广告牌7200块，待整治488块，完成总任务的94%。
不过，深圳的做法或可为各地提供借鉴，即由市政府统一购买市区段高速路两边广告牌经营权，非法的广告牌一律拆除，不规范的全部整改，广告牌整改到位后，再由政府部门统一拍卖，当地城市管理局负责监管。
支付租金即可。
很多时候，广告牌也会在广告公司之间层层倒手。丁女士透露，青银高速济南段零点入口的一块广告牌就一度被炒到了一年一百多万元。就这样，在高额利润的吸引下，广告牌越立越多。“以前一个牌子每年赚一二十万元很正常，现在大家为了争客户恶性竞争，生意没有那么好干了。”丁女士说。
盗偷标牌假冒“正规军”
高速传媒相关负责人告诉记者，在2008年奥运会、2009年全运会以及各地开展创城时，都采取了一些措施整顿高速路广告牌，但总体来看治理的效果并不理想。
这种无序上马的广告牌带来的危害已经显现。根据媒体报道，2010年11月20日，G3京台高速443公里处，某野广告牌选择在凌晨4点施工，结果吊车违章操作翻倒在地，砸坏了途经此地的一辆汽车，致使一人受伤，高速公路被迫封闭3小时。
长期从事涉路诉讼的湖北兴路律师事务所律师范金国介绍，造成高速公路广告牌乱象的根源就是在立法不完善。
根据《公路法》第54条规定，任何单位和个人未经县级以上地方政府交通主管部门批准，不得在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志。这意味着，在高速公路及高速公路用地范围内设置广告牌，应当经过高速公路路政管理机构的许可。“这是一种行政许可，必须经过审批才能设。但申请人仅限于高速公路的投资者，外单位如果想在高速公路用地范围内做广告，只能向高速集团投资者租用广告牌。”范金国解释说，这是因为在高速公路用地范围和控制区内设置广告属于政府特许给高速公路投资者的广告经营权，是依附于该高速公路的无形资产。
据了解 ，在青银高速(济南至青岛段)的收费区、收费站匝道及公路两侧的栅栏以内，均属于山东高速集团的用地范围。不过，却有一些广告牌未经该集团同意却直接设在了里面。
“比如唐王立交匝道里就有这样的一块广告牌。至于它是否经过审批、经过哪一级政府审批的，我们就不知道了。”该负责人告诉记者，为了便于管理，山东高速集团曾对该集团所有的广告牌做过一次完整的编码，并制成标牌挂在广告牌下。但不久就发现，很多标牌被故意破坏了。“有的盗偷之后挂在自己的野牌子上。后来我们在柱子上喷上‘山东高速传媒’的字样，立刻就有人照着喷上。目的就是混淆 ，让自己有正规身份。”说起这些，上述高速传媒负责人倍感无奈。
针对这种情况，山东高速集团正在尝试用法律解决问题。山东高速公路股份有限公司潍坊分公司青州路政大队队长刘国利介绍，2013年，他们在巡查时发现某广告公司在潍坊段的一处立交桥上未经批准设置了广告牌。“我们向其下发了违法通知书后，没有回音，最后诉诸法律，法院判决我们胜诉，后来广告公司把广告牌拆除了。”
多头管理造成监管漏洞
记者注意到，在青银高速潍坊至济南段，相当多的广告牌恰恰位于高速公路两侧的隔离栅以外，并非山东高速集团用地范围。其中，一些广告牌位于高速公路用地两侧50米的“高速公路建筑控制区内”。
根据《公路法》第56条规定，“除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物。需要在建筑控制区埋设管线、电缆等设施的，应当事先经县级以上地方人民政府交通主管部门批准。”
“大家对这一条款的解读不同，很多省份将其认定为把广告牌等设施认定为管线、电缆等设施，是可以经过许可后设置的。”范金国说。
而对于设置在公路建筑控制区外的广告牌，则没有任何法律法规授权交通主管部门或其设置的公路管理机构对此进行管理。“《公路安全保护条例》只是提到，在公路建筑控制区外修建的建筑物、地面构筑物以及其他设施遮挡公路标志或者妨碍安全视距的，公路管理机构责令限期拆除。”范金国说，这意味着如果没有遮挡公路标志的，公路机构没有执法权，其审批监管涉及规划、城管、工商等部门。
胶州市城市管理行政执法局负责户外广告管理的程队长介绍，春节前他们在巡查中在胶州湾高速南边就发现了一个由广告公司私自和村里达成协议后设立的广告牌，正准备拆除。不过，程队长介绍，违法高炮广告的拆除不仅需要耗费大量人力物力，由于广告公司往往会走行政复议、行政诉讼等程序，还需要耗费时间精力。在江苏，一块高速公路违法高炮广告的拆除竟然耗时一年半。
青银高速淄博段路政科一位负责人坦言，对于违规广告牌的拆除，单靠路政科一个部门肯定是不行的，需要联合地方上如规划、工商、城管等职能部门一起来做才行。
范金国透露，中国公路协会高速公路运营管理分会正在组织研究制定户外广告设置规范标准，其中涉及广告牌的间距、大小和规模等，“有了行业标准之后，广告牌如何设立就有了参照。”同时，他也建议，应该尽快设立广告控制区制度，实现对公路广告的统一、规范、有序管理，实现高速公路资源的合理利用，从根本上杜绝相关职能部门之间争权或者相互推诿扯皮现象的发生。
文/图 记者 朱艳丽 李杨
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