建国初期，全国绝大多数地区实行的是“市县分治”，即由省分别直接管理城市和农村地区。鉴于中国农村地区广大的客观现实，实际上当时在农村地区实行的是“省-（地区）-县”的行政管理模式。根据《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四章第六十八条的相关规定：
“省、自治区人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干行政公署，作为它的派出机关，在省、自治区和县之间发挥一种协调、督导作用”。
地区不是一级政权，不设地方人民代表大会，也不设人民政协的地方委员会。然而，由于历史原因和一系列现实因素的共同影响，地区行署的工作范围和实际职权多数已经超出了相关法律的规定，这使得地区行署在事实上起着一级政权的作用。从而在实际上成为了县的上级领导机构。
而在当时，绝大多数城市政府主要承担城市管理的基本职能，并不负责领导县级政权，在行政隶属关系上，直接接受省级政府的领导和监督。
建国初期，中国也曾经在个别城市短期实行过“市领导县”的体制
据《中华人民共和国县级以上行政区划沿革（1949-1983）》记载“杭州市于1949年至1951年间曾经管辖过杭县；兰州市于1949年至1950年间曾经管辖过皋兰县；重庆市于1951年至1952年间曾经管辖过巴县；贵阳市于1952年至1955年间曾经管辖过贵筑县；昆明市曾于1951年至1953年间管辖过昆明县；此外，1949年无锡市曾经管辖过无锡县；徐州市曾经管辖过铜山县”。
北京、天津、本溪、旅大等城市也先后实行过“市领导县”体制。在当时，实行“市领导县”体制的主要目的是为了保证城市的蔬菜和副食品供给，所以，建国初期能够领导县的市在数量并不多，仅限于部分直辖市、省会城市和个别大城市，而且一般一个市只负责领导一个县。
实际上，当时能够实行“市领导县”体制的市只占当时市建制总数的3%左右。由此看来，“市领导县”体制在1957年之前只是地方政府纵向管理架构中的一个特例，并不能称得上是一种成熟的“体制”。
从延续的时间上来看，这种“市领导县”体制一般只经过一到两年时间，就难以为继了，县要么重新划归地区行署领导，要么被改制为市领导下的市辖区。从总体上来讲，建国初期，政府对于“市领导县”体制的态度是审慎的，一般情况下尽量避免由市领导县。
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