徐州潘安湖国家湿地公园的潘安水镇（2019 年 4 月 3 日摄）。徐州市努力践行新发展理念，迎来由“黑”变“绿”的生态逆转 李响摄 / 本刊
资源型地区的转型发展是一个世界性的难题，我国资源枯竭型城市转型取得了阶段性成果，但仍处于爬坡过坎的关键阶段
将产业结构优化升级作为形成转型动力的重中之重，努力培育新兴产业，实现新旧动能转换，走出一条结构持续优化的转型之路
文 | 卢伟 李晓琳
资源枯竭型城市，是指矿产资源开发进入后期、晚期或末期阶段，其累计采出储量已达到可采储量70%以上的城市。
作为基础能源和重要原材料供应地，资源枯竭型城市为社会经济发展作出贡献的同时，也不得不面对随之而来的资源枯竭、生态环境恶化、经济衰退等压力。
2001年，国务院批准在辽宁省阜新市开展全国首个资源枯竭型城市经济转型试点。2008～2010年，国家分三批界定了全国69个资源枯竭型城市，涉及煤炭、油气、金属、非金属、森工等不同资源领域，初步明确了支持资源枯竭型城市转型发展的政策框架。
党的十八大以来，在各方面共同努力下，协调配合、上下联动、齐抓共管的资源枯竭型城市转型发展体制机制不断健全、政策框架逐步完善、工作合力不断增强，各地扎实推进优化经济结构、治理生态环境、保障改善民生等重点任务，转型工作取得重要阶段性成果。
强举措 转型不断提速
加快完善政策体系构建。党的十八大以来，国家支持资源枯竭型城市转型发展的相关政策体系不断完善。2013年11月，国务院印发《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）》，首次明确界定了全国262个资源型城市，并划分成长型、成熟型、衰退型、再生型四种类型，确立了统筹协调，分类指导的政策框架，资源枯竭型城市作为资源型城市的重要类别纳入到资源型城市的系统政策体系之中。随后，《关于加快推进采煤沉陷区综合治理的意见》《独立工矿区改造搬迁总体方案》等细分领域文件出台，为资源枯竭型城市解决历史遗留问题提供了支持。进入“十四五”时期，以推进资源型地区高质量发展为主题，政策体系加快完善。2021年，《“十四五”特殊类型地区振兴发展规划》《推进资源型地区高质量发展“十四五”实施方案》等文件出台，明确“十四五”时期继续支持资源枯竭地区可持续发展，强调资源枯竭地区首先要解决好民生问题，保障好困难群众生活，大力培育接续替代产业，不断增强转型发展的协调性和平衡性。
不断健全体制机制保障。加大精准扶持力度和建立长效机制同步推进，不断增强对资源枯竭型城市转型体制机制保障的精准性和有效性。发挥好政府的引导和支持作用，中央财政转移支付加大支持力度，中央财政累计安排资源枯竭型城市财力性转移支付资金约2100亿元，年度转移支付规模从最初的8亿多元增长到目前超过200亿元。“十三五”期间，国家发改委累计安排中央预算内投资约170亿元支持实施采煤沉陷区综合治理工程和独立工矿区改造提升工程。中央财政转移支付对帮助资源枯竭型城市解决历史遗留问题、增强转型发展内生动力发挥了重要作用。着眼长远，逐步建立长效机制，如探索健全资源性产品价格形成机制、落实接续替代产业扶持机制、健全资源开发补偿机制等，为资源枯竭型城市转型形成内生动力创造制度条件。
持续凝聚各方工作合力。近年来，国务院有关部门和单位按照职责分工，加强统筹协调，出台财税、金融、土地、生态、产业等政策给予积极支持，及时解决资源型地区转型发展中遇到的困难和问题。有关省份研究制定省级方案，出台配套政策措施，调动各方力量，充分发挥市场在配置资源中的决定性作用，积极吸引各类主体，特别是优质企业主体参与到资源枯竭型城市转型发展中来，形成可持续发展的源头活水。
见真效 实现凤凰涅槃
在各级政府、各地区、各部门共同努力下，一些资源枯竭型城市面临的产业衰退、群体性失业等长期制约转型发展的历史遗留问题得到有效化解，以四川省泸州市、安徽省铜陵市、湖北省黄石市等为代表的一批城市努力转型突围，培育接续替代产业已见成效，新的经济增长点正在形成，生态环境、民生福祉得到极大改善，实现凤凰涅槃，走上高质量发展的新轨道。
产业结构优化，内生动力增强。坚定不移地将产业结构优化升级作为形成转型动力的重中之重，加快淘汰落后产能，推动传统产业升级，努力培育新兴产业，实现新旧动能转换，走出一条结构持续优化的转型之路。四川泸州市在转型中接续动能，白酒产业营业收入突破千亿，电子信息、现代医药、纺织新材料、绿色建材等产业加快培育，2021年泸州实现地区生产总值2406.1亿元、增长8.5%，总量居全省第6位，增速居第5位，稳居全省“第一梯队”。湖北黄石市滚动实施百企技改计划，总投资超过1000亿元推动传统产业转型升级，强化创新引领，规上制造业研发机构覆盖率接近80%，电子信息产业年均增长30%以上，建成全国第三大印制电路板聚集区。安徽省铜陵市大力发展半导体、新材料等新兴产业，“十三五”期间高新技术企业数量增长约75%，铜基新材料产值占铜产业比重接近60%，先进结构材料产业集群入列国家首批战略性新兴产业集群。
生态环境改善，绿水青山再现。坚持生态优先、绿色发展理念，紧盯生态环境短板，大力实施生态修复和环境综合治理，污水处理、工业固体废物综合利用能力不断提升，空气质量不断优化，矿山环境治理成效显著，城市形象从“灰色”变为“青绿”。江西景德镇市以打好污染防治攻坚战为抓手，着力推进生态环境治理体系和治理能力现代化，获评第三批国家生态文明建设示范市，2021年全市优良天数比例99.5%、饮用水水源地水质达标率100%，均排在全省首位。江苏徐州贾汪区利用采煤沉陷区建设湿地景观1.5万亩，再造耕地7万余亩，全区森林覆盖率从15%提高到30%以上，积极开展河湖治理，重现绿水绕城、人水相亲的和谐人居环境，实现了工矿型城镇向宜居型城区的转变。
民生短板补齐，幸福感提升。坚持以人民为中心的发展思想，补短板、还欠账、惠民生，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，全力以赴促进共享发展，人民生活质量持续改善，转型发展成果惠及广大人民群众。山东枣庄市持续加大民生投入，重点解决居民就业创业、学校建设、棚户区改造等民生问题。“十三五”期间，民生支出累计完成969亿元，是“十二五”时期的1.4倍，城镇、农村居民人均可支配收入年均分别增长6.4%和8%。河南濮阳市民生支出占一般公共预算支出的80%左右，实施棚户区改造面积1200余万平方米，教育、医疗等民生工程扎实推进，城乡居民人均可支配收入提前一年实现较2010年翻一番的目标。
2021 年 8 月 7 日，安徽省淮北市高新技术产业开发区，工人在一家锂电池生产企业的车间内作业 万善朝摄 / 本刊
聚合力 实现高质量发展
资源型地区的转型发展是一个世界性的难题，需要长期的历史过程。当前，我国资源枯竭型城市转型取得了阶段性成果，但仍处于爬坡过坎的关键阶段，面临多方面问题和挑战，如转型发展动力不足，部分城市人口持续外流。部分城市交通、市政和公共服务设施难以满足人民群众需求。部分领域还未形成可持续发展长效机制。传统高碳路径依赖强转型难，“双碳”战略压力大，等等。
推动资源枯竭型城市可持续、高质量发展对于实现我国区域协调发展和整体迈向现代化具有重要意义。应不断优化产业结构，提升城市品质，加大政策扶持，持续增强推动资源枯竭型城市绿色低碳发展的内生发展动力，为其迈向现代化奠定坚实基础。
一是加大创新开放力度，实现由资源驱动向创新驱动、开放驱动转型。支持有条件的城市参与国家重大科技基础设施建设，建设成果转化和产业化基地。鼓励资源枯竭型城市与高等院校、科研院所联合建设科研创新平台，以及技术研发中心、产业研究院、中试基地等新型研发机构，引进和培养一批创新型技能型人才和团队，形成研究中心—实验室—科技型孵化企业—产业化公司的运营发展服务模式，探索建立“财政资金引导 社会资本参与 金融保险机构”多元化创新研发投入保障机制。加大对外通道建设力度，支持积极融入长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略，推动与周边中心城市、省会城市的合作，加强跨区域产业合作园区建设，探索“飞地经济”发展模式。加快融入共建“一带一路”，培育跨境资源能源贸易产业，以市场为导向开展资源能源国际产能合作，建设境外资源能源开发基地。
二是重点提升产业发展质量，实现产业绿色化、循环化、低碳化转型。高起点布局资源型相关产业，鼓励资源类企业进行低碳化、绿色化、智能化技术改造和升级，加快淘汰落后产能，构建制造业产品全生命周期绿色管理体系，鼓励废弃物减量、资源化利用和无害化处置。培育工业互联网生态体系，着力推动工业互联网与传统产业深度融合，以“工业大脑”助推企业数字化转型。支持在有条件的城市打造产业链完整、特色鲜明、主业突出的资源精深加工产业基地。完善资源型产业退出机制，处理好过剩产能和“僵尸企业”等历史遗留问题。培育壮大优势替代产业，在有条件的城市发展风电、光伏发电、生物质能等新能源产业，因地制宜利用沙漠、戈壁、荒漠以及采煤沉陷区、露天矿排土场、关停矿区建设风电光伏发电基地。支持发展生物医药、新一代信息技术、装备制造、节能环保等新兴产业。建设各类资源产品、重要工业产品和商贸产品区域性物流中心，积极发展资源型产业托管服务、工程和管理咨询等服务业。
三是不断完善城市设施和功能，实现城市智慧化、生态化和韧性转型。推动城市空间结构优化、功能完善和品质提升，把产业转型升级和促进城市更新改造有机结合、同步谋划，使矿城合一的城市形态转变为功能综合的城市形态。积极推进资源枯竭型城市老城区、城区老工业区、独立工矿区改造，鼓励与央企合作推进企业搬迁和转型升级。加大交通基础设施和供水供气、垃圾污水等公共服务设施建设投入力度，逐步嵌入教育、体育以及文化等社会性基础设施，营造城市生活和教育的良好环境。依托人工智能、5G、大数据等构建城市交通智慧大脑，推动城市治理精细化转型。深入开展城乡大气、水、土壤等污染综合治理，加强退出矿区、历史遗留矿山生态修复和尾矿库综合治理，规范推进工矿废弃地、采煤塌陷地复垦利用。建设城市生态绿色廊道并完善绿地系统。开展城市静脉产业基地建设，推动城市典型废弃物的集聚化、协同化处理。不断提高政府宏观调控和资源配置科学性，加大应急公共设施建设投入力度，提升资源枯竭型城市应对经济风险、自然风险、卫生风险以及社会风险等的防御能力。
四是深入推进改革攻坚，实现管理体制和发展环境市场化、便利化、现代化转型。深化国有资源管理体制、国有企业产权制度等重大改革。进一步完善国有企业法人治理结构，按照现代企业制度规范运行。积极引进国内外战略投资者实施并购重组，实现国有企业产权结构的多元化和合理化。进一步深化企业分配、用工以及人事制度改革。
五是着力夯实政策体系，形成推动资源枯竭型城市高质量发展的强大动力。继续通过转移支付对资源枯竭型城市等相关地区予以支持。健全资源性产品价格形成机制、资源开发补偿和利益分配共享机制。完善衰退产业财政援助机制，设立产业退出准备金，解决破产企业失业职工的安置和社会保障问题。采取债转股、债权股权回购、回购资金补贴等方式，对资源枯竭型城市国有企业的不良贷款给予支持。在防范信贷风险的前提下，引导和鼓励金融机构加大对资源枯竭型城市高质量发展的信贷支持力度。探索设立城市转型基金或产业扶持基金，推广非金融企业债务融资工具，引导和推动接续替代产业发展壮大。赋予国有商业银行分支机构更大的经营自主权，放宽金融风险容忍度，积极开展符合接续替代产业发展需求的诸如仓单质押贷款、股权质押贷款等产品。适度放宽资源枯竭型城市企业上市融资和发行企业债券条件。在创业经费资助、住房安置、配偶就业、子女入学等方面加大对创业创新人才的支持力度。（作者单位：国家发改委国土开发与地区经济研究所）■
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