我国房地产市场政策是土地市场、金融市场、财税税收体系的有机整体。自1998年住房制度改革以来，房地产业经过了20多年的飞速发展，成为我国经济的重要组成部分。
回顾过去20多年，我国房地产市场呈现出强周期的特征，并且其周期性很大程度上依赖于监管层的调控政策。在一轮轮的调控政策之后，我国在2016年年底的中央经济工作会议上首次提出“房住不炒”的政策定位，并坚持至今。
当下，我国房地产市场面临经济下行、疫情多发、开发商资金链紧张、购房者信心下降等多重冲击。如何完善促进房地产市场平稳健康发展的长效机制，保持房地产市场调控政策的连续性和稳定性依然是一个挑战。
一、中国房地产从2008年到现在的变迁
1、房地产是我国经济重要支柱
从1998年住房制度改革以来，我国房地产业经过了20多年的飞速发展，成为我国经济的重要组成部分。房地产业不仅为居民提供住房和居住服务，也在经济增长、投资、就业、财政收入、金融信贷等方面发挥着重要作用。
从占GDP的角度来看，房地产业占GDP的比重由1992年的4%最高上升至2021年一季度的7.3%，而在2021年的调控政策之后，该比例下降至6.5%。房地产投资占固定资产投资的比重长期在18%以上，而在房地产行业的上行周期内，这一比例最高可达到28%以上。
房地产在经济中的重要性涵盖多个部门。对实体经济来说，房地产是GDP的重要组成部分，是拉动投资、促进消费、实现就业的重要载体；对地方政府而言，土地拍卖收入是地方财政资金的重要组成部分；对金融部门而言，居民按揭贷款常年占人民币贷款规模的20%-30%以上，是商业银行贷款中的优质资产；对普通家庭而言，房地产占我国居民家庭财产结构的70%以上，是家庭财富的支柱。
2、从统计数据看房地产行业变迁
房价是我们观察房地产变迁的最直观指标。从百城住宅平均价格来看，一线城市住宅价格由2010年6月的2.08万元/平方米上升至2022年9月的4.37万元/平方米，累计增幅为110%；二线城市住宅价格由2010年6月的8637元/平方米上升至今年9月的1.5万元/平方米，累计增幅为74%；三线城市住宅价格由2010年6月的6396元/平方米上升至今年9月的1.0万元/平方米，累计增幅为57%。
从统计数据来看，房价涨幅似乎与我们日常生活中的感受并不相符，我们平时所感知的房价上涨速度和幅度都要远远高于统计数据所显示的增幅。这主要是由于在过去20多年的新房开发过程中，可供开发的城市核心地块越来越少，开发商不得不在更偏远的地区开发新地块，而更新、更远、更便宜的地块价格拉低了整个地区的房价。如果我们比较同一地块20多年来的价格变化，以上海为例，可以发现，目前上海内环商品房的价格基本是2008年的4-5倍以上。
从房地产行业产生的GDP来看，2008年房地产行业GDP仅为1.46万亿元，而2021年房地产行业GDP已增加至7.76万亿元，累计增幅达431%以上。如果从不变价GDP来看，2008年房地产行业不变价GDP仅为1.22万亿元，而到2020年为5.41万亿元，累计增幅也达到343%以上。
在一些明显的房地产上行周期，我们可以看到房地产行业GDP快速上升的迹象。例如，2005-2006年正值全球金融危机前的最后繁荣期，2009-2010年为对冲金融危机影响而实施的“四万亿”投资计划，2015-2016年的房地产去库存等。
随着房地产开发投资规模越来越大，其增速也在逐步放缓。2008年，房地产开发投资完成额为3.1万亿元，其增速为26.6%，是当年的朝阳产业。到了2021年，房地产开发投资完成额达到14.8万亿元，是2008年的4.8倍，增速则降至4.4%。今年，受到经济下行、疫情冲击、开发商资金断裂、楼盘暴雷等多重冲击，房地产开发投资累计同比增速降至-7.4%，持续处于负值区间。
二、中国房地产政策的变迁
我国的房地产政策和制度是随着我国经济制度的变革而变迁的。改革开放以来，我国住房制度逐步从以往的福利分房向商品房转变。1978年9月，针对国内住房困难问题，邓小平提出改革住房制度的可能性，国家建委起草了《关于加快城市住宅建设的报告》，城镇住房制度改革由此开始。1980年，中国内地第一个商品化居住区东湖丽苑在深圳开工。
1998年7月《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》印发，明确提出“深化城镇住房制度改革的目标是：停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场”。该文件在中国房地产改革中具有里程碑式的意义，计划经济体制遗留下的福利分房制度从此终结，中国房地产业市场化的大门正式打开。
2003年8月，国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，该通知明确了房地产为国民经济支柱产业的地位，还指出要坚持住房市场化的基本方向，不断完善房地产市场体系，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础作用。
此后，我国房地产市场蓬勃发展，极大程度上改善了居民的居住条件。同时，房地产业的快速发展也带来一些问题，如主要城市房价上涨速度过快、大量农村人口涌入城市导致住房供不应求、地方政府预算内收入极度依赖于卖地资金、金融机构大量风险敞口暴露于房地产行业等。
我国房地产市场呈现出强周期的特征。由于我国住房不仅是消费品，也具有很强的投资品属性，这导致在房价上涨时期，越来越多的人加入买房的行列，而卖家通常在房地产上行周期选择捂盘，供需不匹配导致房价上涨的速度越来越快，最后不得不以政府出手干预调控市场为一个周期的终结。
我们总结了自2003年以来的几轮主要房地产调控周期：
- 2003年起，房地产行业出现投资和需求并存的过热现象，2005年是房地产历史上首个大举“宏观调控”之年，国务院、央行、国土资源部以及住建部等部委纷纷发布相关政策措施。其中，央行通过上调存贷款基准利率以及住房公积金贷款利率抑制居民购房需求；建设部、发改委、财政部等部委于2005年5月发布《关于做好稳定住房价格工作意见的通知》（国八条），要求各地区、各部门把解决房地产投资规模过大、价格上涨幅度过快作为宏观调控的重要任务；国务院于2006年5月再度发布《关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（国六条），通过调整住房转让环节营业税、严格房地产开发信贷条件等手段抑制居民的投机性购房需求以及房地产商囤积土地和房源的行为。
- 全球金融危机爆发之后，国务院于2008年推出“四万亿”投资刺激计划，计划中对房地产行业有显著影响的部分分别是取消商业银行的信贷规模限制，并加大对廉租住房建设和棚户区改造的支持力度。此后，大量资金流向房地产行业，全国平均房价增速大幅超过城镇居民人均可支配收入的增速。在2010年至2011年间，国务院、央行等部委在土地供应、市场结构、税收和信贷等多领域实行宏观调控，并颁布针对居民部门的全面限购措施。其中，2010年1月国务院办公厅发布《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国十一条），2010年4月国务院发布《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（新国十条），均要求增加保障性住房和普通商品住房的有效供给，通过抬高第二套房首付比例来抑制投机性购房需求；2010年9月，央行与银监会发布《完善差别化的住房信贷政策，调节和引导住房需求》，将居民购买第二套房的首付比例从40%上调至50%，规定贷款利率不得低于基准利率1.1倍，并要求各商业银行暂停发放居民购买第三套及以上住房贷款；2011年1月国务院办公厅发布《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（新国八条），将居民购买第二套住房首付比例抬升至60%，加强对个人转让住房征收营业税，并要求各地增加土地有效供应。
- 自2011年底至2012年中，央行先后两次降准、降息，宽松的货币政策导致部分区域房价从2012年下半年开始进入另一轮上涨周期。2013年2月，国务院常务会议确定了五项加强房地产市场调控的政策措施（国五条）。之后，国务院办公厅发布《关于继续做好房地产市场调控工作的通知》（新国六条），重申坚决抑制投资投机性购房，严格实施差别化住房信贷政策，以及增加普通商品住房用地供应。
- 2016年房地产市场呈现“一二线高房价、三四线高库存”的区域分化现象。2016年国庆节前后，北京、天津、苏州、成都等多个城市密集出台房地产调控政策，使得此轮全国加入调控行列的城市达到19个。面对房价持续上涨带来的问题，2016年底的中央经济工作会议首次提出“房子是用来住的，不是用来炒的”，次年中共十九大报告再次强调。2017年4月25日的政治局会议提出要加快形成房地产长效调控机制。2018年7月的政治局会议更是提出“坚决遏制房价上涨”的政策目标。2019年4月19日，政治局会议再次对房地产定调：“要坚持房子是用来住的，不是用来炒的定位，落实好一城一策、因城施策、城市政府主体责任的长效调控机制。”2019年7月30日，政治局会议提出“不将房地产作为短期刺激经济的手段。”
- 最近一轮房地产周期始于2020年下半年，当时我国经济活动正从新冠疫情的“封锁”中反弹，叠加较为宽松的市场融资条件，房地产市场成为当时率先回暖、拉动经济增长的主要动力。2021年初，房地产开发投资累计同比最高达到38.3%，是自2009年“四万亿”计划之后的最高增速。全国各地城市房价快速上涨，开发商拿地意愿强烈，一线城市“地王”频现，土拍溢价率最高可以达到30%-40%。同时，监管当局也开启了新一轮严厉的调控政策，不仅在限购、限贷、提高购房资格等传统领域加强调控，还推出一些新型手段，如通过摇号和积分的方式打击市场上的投机者、限制商业银行对按揭贷款的放贷规模、改革土地拍卖制度以严控溢价率、对于超过房管局审核价格的房源一律不允许在中介机构公示等。其中，最为瞩目的当属针对开发商的“三道红线”政策，即开发商剔除预收款项后资产负债率不超过70%、净负债率不超过100%、现金短债比大于1。在如此严格的调控政策下，市场于2021年下半年起开始降温。
三、存在的问题与对策建议
1、存在的问题
我国房地产市场政策是土地市场、金融市场、财税税收体系的有机整体。房地产市场问题往往涉及众多领域、牵涉多个利益群体，如果仅依靠市场自我调节有可能会因为市场的盲目性导致市场产生混乱。因此，我国应采用预见性政策对市场缺陷进行有效调节，最终实现房地产市场健康稳定的发展。
首先是我国房地产调控政策缺乏连贯性，在收紧和放松之间反复摇摆。根据我们此前对于中国房地产周期的研究，我们发现中国房地产市场具有很强的由政策主导的周期性，一个完整的房地产周期通常为3年，这个规律也被市场参与者所掌握，从而加剧了我国房地产市场炒作的情况。
其次是我国房地产调控政策通常侧重需求端，对供给端重视不足。纵观几轮房地产调控都表现为需求端调控，以限购、限贷为主。这只能在一段时间内抑制居民的购房需求，但这些需求往往在政策松动的时候被集中释放，放大了房地产价格的波动。
最后是调控政策本身有滞后性和针对性问题。房地产调控政策通常是在市场过热或过冷的情况下推出的，具有一定时滞性，并且政策力度也难以把握，若调控力度太小则起不到作用，调控力度太大则使市场过度调整。另一方面，调控手段通常与购房资格、贷款比例等相联系，不可避免会伤害刚需型和改善型的购房者。
2、对策建议
针对房地产周期的研究通常有一个框架共识，即短期看金融、中期看土地、长期看人口。我们认为，建立房地产长效机制也应从这三方面进行考量。
从短期来看，不应再将房地产作为刺激经济的手段。2008年金融危机、2014年中国经济软着陆、2020年新冠疫情暴发等几轮经济下行周期中，房地产都对短期拉动经济增长作出了不可磨灭的贡献。但与此同时，用房地产刺激经济也带来许多后遗症，最显著的就是我国房价不断攀升，居民杠杆率相对收入水平过高，抑制了未来的消费潜力。目前居民消费增速偏低，年轻人婚育意愿不高，都与当下过高的房价有着密不可分的关系。
从中期来看，应扩大市场上住房供应的多样性。2018年中央经济工作会议曾指出，加快建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度。要发展住房租赁市场特别是长期租赁，保护租赁利益相关方合法权益，支持专业化、机构化住房租赁企业发展。完善促进房地产市场平稳健康发展的长效机制，保持房地产市场调控政策的连续性和稳定性。
目前，我国住房买卖市场供应主体主要为开发商和政府，住房租赁市场主要为政府和个人，未来预计将有更多元化的供应主体参与，尤其在租赁市场领域，如REITS等。从我们身边的例子来看，近年来政府在增加保障房供给上的确花费了一些力气，例如现在上海每个新楼盘都必须配套保障房建设，其比例大约为5%。但即使如此，目前市面上的大部分住房供给依然以商品房为主，保障房所占比例太低，更重要的是，我国房地产过度与教育、医疗、户口等资源挂在一起，若想要达到“租售同权”的政策目的不仅需要非常久的时间，还需要大众观念的转换以及其他领域配套政策的支持。
从长期来看，每个城市土地供应的规模应与其人口规模相匹配，落实“一城一策”的原则。中国不同城市之间发展差距大，人口的流进流出模式也完全不一样。像一二线城市住房供不应求，房价高企；而三四线城市则供大于求，存在库存压力。调控思路不能单以房价高低或库存多少为准绳，更要与城市长期发展相结合。如何结合每个城市的实际情况，对房地产业合理定位，并制定与经济发展相匹配的房地产长期目标，才是真正落实“一城一策”。
（本文题图来源：第一财经）
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文 | 刘昕 第一财经研究院研究员
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