党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称“十九届四中全会决定”）从推进国家治理体系和治理能力现代化的角度规定“健全保证宪法全面实施的体制机制”，相对于以往的党的文件来说，决定第一次对宪法实施提出了“全面”的要求，并从五个方面规定了保证宪法全面实施的体制机制，充分反映了我们党对宪法实施工作的高度重视，说明要在实际生活中推动宪法全面实施，必须要把宪法实施工作视为一项社会系统工程，从各个不同角度协力推进，才能久久为功，始见实效。
宪法全面实施源于
依宪治国依宪执政
十九届四中全会决定规定：“依法治国首先要坚持依宪治国，依法执政首先要坚持依宪执政。”上述规定是对依宪治国、依宪执政在依法治国、依法执政中的重要地位和作用的进一步充分肯定，是保证宪法得到全面实施的思想基础和政策保证。
党的十五大报告首次提出“依法治国”，十六大报告首次提出“依法执政”。在2002年全国人大常委会工作报告中，第一次提出了“依宪治国”的概念，并且首次将“依宪治国”与“依法治国”联系起来，明确肯定“依法治国首先要依宪治国”。这一规定是正式的法律文件首次对“依宪治国”作出具有法律效力的“确认”。2004年9月15日，胡锦涛同志在首都各界纪念全国人大成立50周年大会讲话中提出“依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政”。2012年12月4日，在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话（以下简称“12·4”讲话）中提出“依法治国首先是依宪治国，依法执政关键是依宪执政”。
2014年9月5日，在纪念全国人大成立60周年大会讲话中提出“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。2014年10月23日，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以党的文件形式首次明确了依法治国与依宪治国、依法执政与依宪执政之间的辩证关系，规定“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。
依法治国与依宪治国、依法执政与依宪执政对执政党执掌政权和治国理政提出的要求是完全一致的，并且与宪法实施工作紧密相连。在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中明确地阐释到：“宪法是国家的根本法。法治权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威。必须把宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项抓紧抓好，切实在宪法实施和监督上下功夫。”
在“12·4”讲话中指出：“全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。我们要坚持不懈抓好宪法实施工作，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。”因此，要把宪法实施工作上升到一个“新水平”，就必须要在宪法实施的宽度、广度和深度上下功夫。十九届四中全会决定第一次明确提出了“宪法全面实施”的要求，这一要求与在“12·4”讲话中所指出的“把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平”是完全一致的。要在实际工作中做到宪法“全面”实施，坚持依宪治国、依宪执政是全面实施宪法各项工作的前提，思想上不重视、政策上跟不上，要想保证宪法在政治、经济、文化和社会各个领域和方面都能够充分有效发挥根本法的作用是不现实的。所以，坚持依宪治国、依宪执政的理念是保证宪法全面实施的理论基础和行动纲领。
加强宪法实施监督
实现全覆盖无死角
宪法全面实施工作的重点环节在于加强宪法实施的监督，宪法监督既是宪法全面实施各项工作的一部分，同时也是宪法全面实施的重要保证。宪法实施活动得不到有效监督，宪法实施可能就会流于形式，就可能出现宪法得不到实施的“制度死角”，宪法实施工作就无法起到教育国家机关、社会组织和公民个人自觉履行宪法赋予的职责的制度功效。根据我国现行宪法第62条、第67条的规定，全国人大及常委会有权监督宪法的实施。十九届四中全会决定进一步强调“加强宪法实施和监督”，把对宪法实施的监督紧紧跟随在宪法实施之后，充分体现了宪法实施的“全覆盖”“无死角”的“全面”要求。
推进宪法全面实施
落实宪法解释程序
十九届四中全会决定规定：“落实宪法解释程序机制。”这里的核心概念是“落实”。宪法解释是对宪法条文的含义所作的释义和说明。宪法通常规定了一个国家的根本制度和根本任务，宪法条文的内容原则性比较强，在实施过程中容易引起误解和争议，为了澄清宪法规定的内涵，消除误解和异议，有必要对宪法条文的含义作出进一步说明，从而帮助国家机关、社会组织和公民个人更好地理解宪法、遵守宪法和推动宪法的实施。可以说，宪法解释是宪法实施的重要保障制度，没有宪法解释，宪法实施就会受到阻碍。
根据我国现行宪法第67条规定，在我国只有全国人大常委会拥有宪法解释的职权。当前，落实宪法解释程序机制，关键是要尽快出台全国人大常委会解释宪法的程序和机制方面的具体规定，对谁有权提请宪法解释、全国人大常委会如何受理宪法解释申请、如何确定需要解释的宪法条文、基于何种程序和方式来作出具有法律效力的宪法解释等方面作出进一步制度规范，切实具体有效地落实现行宪法赋予全国人大常委会解释宪法的职权。
推进合宪性审查
防违宪制度隐患
我国现行宪法第5条明确规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得与宪法相抵触。”“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”作为根本法，宪法是法律、法规和规章等一切规范性文件制定的法律依据，是中国特色社会主义法律体系的核心，是所有部门法赖以产生的基本法律原则。现行宪法序言最后一个自然段也明确规定：全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。
为此，一切国家机关、社会组织和公民个人的行为都不得违反宪法的规定。不论是法律、法规、规章，还是国家机关、社会组织和公民个人的行为，如果违反了宪法的规定得不到纠正，这就留下了宪法得不到有效实施的“制度隐患”，宪法的根本法权威就会受到削弱。所以，十九届四中全会决定在强调加强宪法实施和监督的同时，进一步肯定了党的十九大报告提出的“推进合宪性审查工作”的要求，对于违反宪法的法律、法规和规章以及违宪的行为提出了合宪性要求，对于存在的违宪问题坚决予以纠正。此外，决定把对规范性文件的合宪性监督作为宪法实施监督工作的重点，指出“加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。
坚持宪法基本原则
保障宪法全面实施
宪法作为国家的根本法，它规定了国家的根本制度和根本任务，通常其条文带有原则性、抽象性。宪法在指导国家立法和国家机关、社会组织和公民个人的行为时，既要发挥宪法的规范指引作用，同时也要重视宪法本身所具有的原则性和纲领性。在“12·4”讲话中指出：“我国宪法以国家根本法的形式，确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果，反映了我国各族人民的共同意志和根本利益，成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。”因此，全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。
十九届四中全会决定进一步弘扬了宪法作为根本法所具有的基本价值，提出“宪法法律至上”“健全法律面前人人平等保障机制”以及“维护国家法治统一、尊严、权威”“一切违反宪法法律的行为都必须予以追究”的要求，突出了推进宪法全面实施所具有“固根本、稳预期、利长远”的行为特征，对于提升政府和社会公众的宪法意识，培养全民族的宪法素养具有非常重要的启发和教化作用。
总之，十九届四中全会决定通过上述五个方面的制度建设来推动宪法“全面”实施，维护宪法的根本法权威，保证全面推进依法治国各项法治工作在宪法全面实施的基础上有序推进、取得实效。
莫纪宏 中国社会科学院国际法 研究所研究员
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