所谓的公产房，是相对于所有权属于个人的私有住房而言的，一般个人只有承租权，没有所有权。公产房的所有权名义上是国家，实际上是劳动者所在的工作单位或者当地政府，所以公产房有所谓的单位产权和地方产权。单位产权在我国现行政策上被称为国有单位自管的公有住房；地方产权被称为各地房屋管理部门直管的公有住房。
公产房是我国传统福利住房分配制度和计划经济体制的特殊产物，其类型既包括直管公房、企业自管产、代管公房等，还包括央产房和文革产等特殊产权房。在实务中，公产房也称公房、公有住房、国有房产，是指政府以及国有企业事业单位投资兴建销售的房屋，在未出售之前，其产权归国家所有。
公产房主要分三类：第一类直管产；第二类自管产；第三类军产房。
直管产是指由政府接管，国家经租收购，新建扩建的房屋，大多数由政府房地产管理部门直接管理、出租、维修，少部分拨借给单位使用，被称为这个指拨用产。
自管产，国有房产的一部分，包括国家划拨给全民所有制单位所有以及全民所有制单位自筹资金购建的房产，俗称企业产。包括中央机关，市机关，区县机关，中央企业，市区县企业，其他六类。
军产是指中国人民解放军部队所有的房产，包括国家划拨的房产，利用军费开支购建的房产，以及军队自筹资金购建的房产。
公产房是我国特殊体制下遗留下来的产物，公产房的使用权，或者叫承租权，与我国传统福利住房分配政策和计划经济体制密切相关，它往往是政府对劳动者广泛实行的变相工资分配方式。
在住房制度改革以前，取得公产房使用权的承租人，必须符合一定的条件，公产房的使用权实际上隐含了一定的价值，是职工多年工资中住房消费的补偿，也是劳动力价值的组成部分。
随着住房制度改革的稳步推进，使我国延续多年的福利型、供给型住房制度，进一步向商品化、社会化的住房供给体系进行转变，在出售公产房，加大租金改革力度和全面推行住房公积金制度等方面，取得明显成效。
但是由于法律对公产房使用权的性质界定不清，纠纷的解决也缺乏统一的法律规范和裁判标准，加之地方住房政策又带有浓厚的地方特色，不同法院对于此类案件的处理方式差异很大，当事人的合法权益不能得到及时有效的保护。
所以，伴随着房地产市场的日益活跃，公产房逐步走向市场的同时，也产生了诸多的问题和纠纷。笔者在本文中总结提炼了30条裁判规则，供当事人及法律工作者在处理公房纠纷时予以参考适用。
【裁判规则1】公产房使用权具有不同于一般租赁使用权的性质，具有永续性、支配性、可转让性等特征，使其在性质上更接近于物权而非债权，但由于我国物权法没有将公产房承租权作为法定的物权种类之一，所以将公房承租权界定为用益物权，难以在法理上获得有力支撑。但不可否认的是，公房承租权绝非一般的合同债权，而应当是一种高度物权化的特殊债权。
【裁判规则2】公产房使用权纠纷是地方特色十分鲜明的问题，全国各地的公租房管理政策不尽相同，面临的问题也不尽一致，因此，在处理该类纠纷时，应当解决审判实践中最急需解决的问题出发，探寻符合本地区实际问题的解决方案，而不必强求与其他省市保持一致。
【裁判规则3】虽然目前有部分地方承认了公产房承租权的可继承性（比如2014年《天津市公有住房变更承租人管理办法》中规定了承租人在申请可以通过遗嘱的形式指定新的承租人），但由于我国当前在国家立法层面上还没有确定公产房承租权的私有属性，所以在公产房承租问题上不可能完全适用继承法。
【裁判规则4】由于住房凭证往往只登记一人，所以，几乎全国各地的公产房管理政策都强制性要求只能有一人申请过户（符合过户条件的家庭成员有两人以上的，应当先在内部达成一致后方可再向产权单位申请过户）。在司法实践中，因为家庭成员之间无法达成一致而酿成诉讼的非常普遍，主流观点认为，确定承租人属于公产房产权单位或经营管理单位的职能，不属于人民法院民事案件审理范围。
【裁判规则5】公产房承租人私下将承租公房进行转让，但未按照规定向产权单位或经营管理单位办理相应手续的，各地法院对于该类转让合同的效力认定不一。严格意义上说，公产房产权单位或经营管理单位的程序性规定，并非隶属法律或行政法规的强制性规定范畴，不宜简单认定合同无效。但在确定公产房承租人时，人民法院应当尊重公产房管理部门对公有住房承租人的审批管理权。故，在确认合同有效的情形下，应当应通过协调有关部门，允许当事人在案件审理过程中补办相关手续。若公产房管理部门明确拒绝按当事人签订的合同办理承租权的变更手续，人民法院可以按照合同有效，但合同履行不能、合同目的无法实现的相关规则进行裁判。
【裁判规则6】由于公产房所解决的往往是整个家庭成员的居住问题。所以，各地公房管理政策在允许承租人进行公房使用权转让时，需要其配偶、同户籍近亲属以及公房实际居住人签字同意，但未经该类人员签字同意已进行转让、并办理手续的，人民法院原则上应确认该转让合同无效，但对于受让人已实际入住的，也应本着尊重现状的精神，合理保护善意受让人的交易安全利益。
【裁判规则7】公产房中的原承租人死亡，在尚未变更或确定新承租人时，房屋遭遇拆迁，此时房屋拆迁安置补偿款如何分配是实践中经常遇到的问题，这实际上是前述房屋承租权变更或确认纠纷，在房屋遇到拆迁时的自然延伸问题。在司法实务中，公有房屋内的实际居住人通常主张独占或要求绝大部分的拆迁补偿款，而其他未实际居住的原承租人的继承人，则要求平均分配拆迁补偿款。一般来说，应当将拆迁补偿分为两部分，对房屋的补偿和对居住人的补偿，对房屋的补偿，由原承租人的所有继承人按照继承的规定进行分配；而对居住人的补偿包括搬迁补助费，设备迁移补助费，安置补助费，搬迁奖励，困难补助等，因其具有人身专属性，不应作为遗产，而应由实际居住人享有。当然这，实际居住人应当是合法居住的人（比如，原承租人死亡前就已经在该房内合法居住的人或原承租人死亡后，经其他继承人同意而搬入公房内居住的人），如果是抢先强占的，则应视为无实际居住人，全部拆迁安置补偿均按照继承规则进行分割。
【裁判规则8】人民法院在认定、分割夫妻双方对公产房享有共同承租权的主要依据系《关于审理离婚案件中公房使用、承租若干问题的解答》。男女双方在离婚时，对公房的使用、承租已进行约定的，若该约定不违反法律规定，则 具有法律约束力。同时，该约定也不得违反公产房的相应管理政策。比如各地的公房政策一般均要求承租人为具有本地常住户口，则夫妻双方不能通过离婚将登记在女方名下的公房过户给户口不在本地的男方名下。
【裁判规则9】我国取消福利分房制度之前，存在大量的职工福利分房，经常存在购房时利用本人工龄折算购房优惠的情况，这些折算的工龄享受的仅是一种优惠政策，而非财产利益。夫妻一方死亡后，如果遗产已经继承完毕，健在的一方用自己的积蓄购买的，公有住房，应视为其个人财产。购买该房时所享受的已死亡配偶的工龄优惠，只是一种政策性补贴，而非财产或财产权益，工龄优惠部分不属于死亡一方的财产。夫妻一方死亡后，如果遗产没有分割，应查明购房款是双方夫妻共同财产，还是配偶一方的个人所得。因此，在认定该房产是否属于夫妻共同财产时，应当根据购房款的来源进行审查、认定。
【裁判规则10】承租权归属的确认属于公产房管理单位的职能范围，不应由人民法院强制裁决。所以，当公产房原承租人死亡后，应当确定谁为承租人时，首先应当向公产房管理单位申请进行变更。若相关利害关系人认为公产房管理单位的更名、过户等行为存在违法不当、侵害其合法权益的，应当提起行政诉讼。
【裁判规则11】在房改购房时，即使是以个人名义签订的购房协议，且产权登记在个人名下，但若按照有关政策，公有住房的出售，应以家庭为单位，且每一个家庭只能享受一次，核算购房面积时，已考虑其他家庭成员，也应视为家庭成员一起购房，房屋产权应属于家庭成员共同所有。
【裁判规则12】在公产房屋租赁关系中，租赁价格的确定并不是通过协商确定，而是由公产管理部门根据政府部门的相关文件确定。对于租赁价格，公房出租人可以依据政府调价文件，单方提高租赁价格，承租人无权依据订立的公产租赁合同确定的租金价格对抗调价行为。对公产房屋租赁价格的认定，体现的是公房管理单位对国有资产的管理行为，系行政管理范畴，租赁价格的调整争议，不属于人民法院民事案件审理范畴。
【裁判规则13】公有住房的租赁合同、住房证或租约等，作为公产房的承租凭证，是双方建立公产房租赁关系的标志。只要双方租赁关系存续，公产房的产权单位或经营管理部门不得以承租人拖欠租金为由，拒绝向承租人发放公产房的承租凭证。
【裁判规则14】公产房使用权是我国福利分房制度的遗留问题，是中国特色问题。伴随着时间的推移，许多工厂厂房存在建材老化、使用损耗等原因，安全问题受到格外关注。确保公产房不存在安全隐患并适合居住、使用，即是产权管理单位的合同义务，也是国家财产管理者应负的职责所在。因此，对于公产房承租人要求公产房产权管理单位对房屋进行维修至符合相关安全标准的，人民法院应在审查事实的基础上，予以支持。若是因为承租人的不当使用或擅自拆改导致公产房出现安全问题，承租人应当停止侵权、恢复原状并赔偿损失，针对情况严重的，公产房产权管理单位可以解除双方建立的公房租赁关系。
【裁判规则15】无论是以实物工资分配方式，还是通过交易流转方式取得公产房的承租权，都有一定的财产性权利。而且，从公产房的租赁实质来看，公产房租金远低于私产房的租赁价格，公产房租金并不是承租人居住使用公产房的合理对价。因此，公产房的租赁关系应当获得法律更为严格的保护。所以，在司法实践中，产权管理单位不能简单以公产房承租人拒不缴纳公房租金为由，判决支持解除公产房租赁合同并要求公房承租人腾退房屋，而应当重点审查拖欠租金是否达到规定期限（有的地方规定6个月，有的地方规定12个月），公产房产权管理单位是否履行发函书面催收义务等。即使前述情形均已具备，人民法院也应当向承租人告知风险，并积极催促承租人履行给付租金的义务，尽量避免由法院强制裁决解除公产房租赁关系。
【裁判规则16】基于某种特殊原因，公产房产权管理单位要求承租人腾退房屋的，人民法院应当对腾退的合理性和必要性进行审查。比如公产房被确定为文物后，出于保护文物的需要，人民法院应当支持公产房产权管理单位的腾退请求。但鉴于公产房具有一定的财产利益，并基于公平原则，应当要求公产房产权管理单位提供同等条件可供租住的房屋，并与承租人就新提供房屋建立租赁关系。
【裁判规则17】根据相关房管政策的规定，转让公产房承租权时，公产房应当符合相关的安全标准。针对存在多处拆改的，产权管理单位有权要求转让人进行安全鉴定，若经鉴定因存在拆改不合格而造成无法办理变更承租人手续的，应当由转让人承担违约责任。特别注意的是，转让人要对合同标的物承担瑕疵担保责任，瑕疵担保责任的构成并不以转让人主观上存在过错为要件。即，拆改行为是否由转让人实施不影响转让人向受让人承担违约责任。
【裁判规则18】公产房买卖合同履行过程中，人民法院可依据自由裁量权自行把握对合同效力的认定。合同能否继续履行则应考虑能否顺利办理过户手续，能否顺利办理过户手续，人民法院应当尊重公产房产权管理单位的意见。
【裁判规则19】在买卖央产房时，首先应核实原产权单位是否对处分该房屋规定有限制条件，即进一步落实该房屋能否上市交易；其次应由卖方在出让前按照国家政策规定履行相关审批手续，取得并提供《中央在京单位已购公房上市出售登记表》；最后再由买卖双方办理房屋买卖网签手续。在司法实务中，若因卖方原因无法提供《中央在京单位已购公房上市出售登记表》的，人民法院应当询问原产权单位意见，原产权单位明确表示房屋具备上市条件并同意协助配合办理交易手续，人民法院可判决继续履行房屋买卖合同。若房屋不具备上市条件或原产权单位拒绝配合的，人民法院应当按照合同无法履行、由卖方负担违约责任的规则办理。
【裁判规则20】在公产房中，经常存在卫生间、厨房共用问题，即使公产房的产权管理单位将部分公产房出售给承租人转化为承租人的私有财产，但由于公产房产权管理单位对共有部位仍负有未修缮管理职责，所以，公产房产权管理单位为了不加重公房出售后的维修负担，约定买受人不得实施有碍共有部位安全的行为，此约定具备正当性，也并未限制物权人行使自己的权利，该约定合法、有效。
【裁判规则21】因公产房承租人在取得部分产权后、尚未买断公产房前（即对公产房享有部分产权）擅自将公产房出售产生纠纷，人民法院不能简单以该交易损害了公产房产权管理的合法权益为由确认合同无效，而应当考虑纠纷发生时（而非买卖合同签订时）出售人是否已经具备购买全部产权的条件或产权管理单位是否认可并同意协助办理过户手续，尽量遵循诚实信用原则，促进买卖双方交易的继续履行。
【裁判规则22】公产房的承租人可以依据相关规定转让公产房的承租使用权，由此引发的纠纷属于人民法院民事案件的审理范围。但若因确定承租人归属、就承租人资格发生争议的，应当由公产房产权管理单位进行处理，而不属于人民法院民事案件审理范围，对公产房产权管理单位对处理结果有异议的，利害关系人可以提起行政诉讼。
【裁判规则23】公有住房租赁关系的确定，属于公产房产权管理单位的职权范围，无合法依据抢占房屋的居住人，并不因实际的居住行为享有居住权或承租权。基于租赁、借用、交换使用等合同的公产房使用期届满后，具有合同义务的相对人或实际使用居住人，均负有返还房屋的义务。
【裁判规则24】由于公产房住房租约所登记的承租权人只能是一人，但公产房承租权的获得往往融合了家庭成员的整体贡献。除意定居住权外，居住权的取得与权利人的身份有着密切的关系，通常具有长期性、终身性、无偿性和不可转让性等特征。虽然我国物权法并未直接认可居住权，但最高院《关于婚姻法解释一》、最高院《关于审理离婚案件处理财产分割问题的若干具体意见》、最高院《关于审理离婚案件中公房使用、承租若干问题的解答》等司法解释中都有相关规定。因此，在此情形下，人民法院应当尤为注意保护非登记为公产房承租人的家庭成员对该公有房屋的居住权。
【裁判规则25】在人们日益强调生活质量的今天，人们对通风、采光和日照的要求越来越高。《物权法》第89条将通风、采光和日照纳入了不动产相邻关系的调整范畴。一般来说，只有房屋所有权人才有权就相邻关系问题提起诉讼，要求妨害方排除妨碍、赔偿损失，但若被侵害权益的系公产房，作为居住使用的公产房承租人可以直接作为诉讼主体，这种请求权是基于公房承租权作为一项高度物权化、具有财产性权利的性质而来，并非基于公产房产权管理单位的权利让渡而来。
【裁判规则26】由于公产房的产权管理单位对房屋的具体情况和公产房管理政策比较了解，而且通知公产房的产权管理单位进入诉讼，有利于保障其作为产权管理者的权益，便于法院查明案件事实，降低诉讼成本，避免裁决结果与公产房产权管理单位的管理职权发生冲突，在除婚姻家庭和继承案件外，应当尽量通知公产房的产权管理单位作为第三人参加诉讼。
【裁判规则27】随着住房制度改革的逐步发展，房屋产权买卖交易管理越来越规范和宽松，以房换房的交易模式已慢慢淡出人们的视野。但随着房价的膨胀式上涨，因换房产生纠纷诉诸法院的案件也越来越多。人民法院在审理此类案件时，应当注意：虽然对房屋的交换使用（无论是等价交还或补差价方式）并未改变房屋的权属登记或变更载明的承租人，但基于双方已经签订换房协议，并且形成了事实上的换房居住关系，所以，除非双方均一致同意解除换房协议，否则，不宜强制裁决解除换房居住关系，腾退房屋。
【裁判规则28】公产房遭遇拆迁时，征收拆迁实施单位应分别与公产房的产权管理单位和承租人签订征收补偿协议书；公产房承租人所获得的货币补偿款或产权调换房屋应归公产房承租人及其共同居住人共有。若原公产房承租权未经公产房管理部门审核同意，擅自将公产房承租权进行转让的，该受让人不能当然取得原公产房的拆迁安置补偿利益。在公产房原承租人死亡之后、尚未确定新的承租人之前，征收拆迁单位与数位享有承租权人其中之一签订拆迁安置补偿协议的，享有承租权的其他成员可以请求分割拆迁补偿款，不得主张签订的拆迁补偿协议无效。
【裁判规则29】因文革产房屋落实政策引发的房地产纠纷，不属于人民法院受案范围，在落实政策后房屋因继承或租赁等纠纷起诉到法院的，人民法院应予受理。
【裁判规则30】在文革及文革后带户发还这一特定的历史时期所形成的房屋“合法”承租人的，因按照当时的住房政策承租涉案房屋具有一定的历史原因和政策依据。所以，即使全部发还给权利人后，权利人起诉要求腾退的，人民法院应当考虑历史原因的沿袭，不能改变或消灭承租人对涉案房屋的权利，应在公产房承租人根据相关政策取得相关权益以后，再行主张权利。
最后，需要提醒大家注意的是：
我国奉行成文法制度，在宜粗不宜细的立法制度下，作为法律工作者通过研究司法案例，总结提炼并撰写裁判规则，虽然一定程度上能够弥补立法不足、与司法审判人员就理解和适用法律进行沟通和交流、维护裁决结果的统一，但每一份案例往往都是针对个案作出，而“世界上没有两片完全相同的树叶”，所以，笔者所撰写的上述裁判规则仅是给各位提供一定的思路和参考，每个个案的具体审理结果还应根据个案的具体事实、法官的自由心证等决定。
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