在清朝时期“九品十八级”的官制体系设定中，“品级”用以区分官员地位高低的等级，基本类似于现今的行政级别。作为封建等级制度的重要标志，“品级”和“官职”相互对应，可“一职数官”，也可“一官数职”，但“品级”必须明确，并依据于此给予官员具体俸禄和相关待遇。
除了品级有别外，清朝的官制体系还分为“中央官职”和“地方官职”，地方行政机构分为三级：省、府、县。而省一级的最高军政长官为“督抚”——总督和巡抚。
清代官员形象
“总督”和“巡抚”“总督”，执掌一省或者数省行政、军事、经济、监察大权，初制品级为正二品，行政级别为副国级，基本类似于兼任国务委员的地方局书记。鉴于“总督”更侧重于军事，为便于总督能够好地行使职权，乾隆十三年定“总督加衔制”，“总督”可加之“兵部尚书衔”高配至从一品，行政级别升级为正国级减。
“巡抚”，执掌一省行政事务，初制品级为从二品，和类似于省长的“布政使”属同一级别。“巡抚”的行政级别为正部级，基本类似于现今的省委书记。为区别“巡抚”和“布政使”，便于“巡抚”更好地行使“一把手”的职权，雍正元年定“巡抚加衔制”，“巡抚”可加之“兵部侍郎衔”或者“副都御史衔”高配至正二品，行政级别升级为副国级。
对于“总督”和“巡抚”之间的关系需要做出特殊说明，两者虽然在级别上有明确差别，但却并不属于上下级，没有明确的统属关系，均直接向皇帝负责。比如“湖广总督”监管湖北、湖南两省，但“湖北巡抚”和“湖南巡抚”原则上并不听命于“湖广总督”。
“山东巡抚”有何特殊清朝入关统一中原地区以后，在明朝“两京十三布政使司”的基础上划定18个行省，并逐步设置“总督”，具体执掌一省或者数省军政大权，并于光绪末期正式形成“九大总督”的管理模式。
但需要注意的是“九大总督”的辖区并未将所有行省都覆盖，河南、山东、山西三省就被排除在了“总督”管辖范围之外。（雍正年间，雍正皇帝曾为田文镜专门设置过“河南山东总督”，但并未形成定例。）
在这三个特殊的省份中，山东省又成为最为特殊的所在。其特殊之处就在于“山东巡抚”的初制品级即为“正二品”，要高于其余省份“巡抚”的初制品级——“从二品”。
山东巡抚衙门旧址
那么，山东究竟有何特殊之处，“山东巡抚”的行政级别为何要高于其余行省的“巡抚”呢？
其实，我们从“山东巡抚”的全称中就能得出答案：
根据《清史稿·职官志三》的记载，清朝“山东巡抚”的初制全称为“巡抚山东等处地方提督军务、粮饟兼理营田”。康熙四十四年，“山东巡抚”兼管山东河道；康熙五十三年，“山东巡抚”兼管临清关务；乾隆八年，“山东巡抚”加提督衔。
也就是说，“山东巡抚”的官职全称应为“巡抚山东等处地方提督军务、粮饟、临清关务兼理营田、河道”。也就是说，“山东巡抚”执掌山东一省的军事、行政、钱粮、河道和营田，并具体负责户部关税之一的“临清关税务”。再加上其兼领的“提督衔”，“山东巡抚”的品级实际应为从一品，让其领正二品品级已属低配。所以，“山东巡抚”名为“巡抚”，却是实际意义上的“总督”，甚至还执掌着“总督”都无权干涉的“临清关税务”。
因为黄河经山东入海，有多泛滥于山东境内，所以“山东巡抚”兼理河道；因为山东临海，负责对过往关卡的船只、商品进行征税的“临清关”又设置于山东境内，所以“山东巡抚”监管这一户部税关，也份属应当。又因为山东临近京畿地区，乃系皇家“不动产”——营田的重要所在地，“山东巡抚”又成为省内“营田”的负责人。
再加上山东特殊的地理位置，承担着拱卫京畿地区安危的关键作用，更使得“山东巡抚”要高于其余行省的地位和影响。
,参考文献：《清史稿·职官志三》、《山东通志》
