中国很早就建立了以王权为中心的统治架构。为应对激烈的内部斗争，维护王权，监察制度应运而生。《通典》记载，早在五帝时代便产生了原始的中央对地方的监察制度，黄帝立四监，尧帝置九州，舜帝置州牧。及至三代，夏、商、周朝皆置牧，对后世产生了深远的影响。
所谓牧者，本来是中央监管地方之司，而一旦集中地方权力后，渐渐与中央有了离心力。秦始皇的办法是将天下分为三十六郡，每郡的管理权分为民政、军事、监察，分别由守、尉、监负责，归中央直接管辖，避免地方权力集中。
刘邦建汉后，对地方仍采用分而治之的办法，但仍感觉无法实现对地方的控制，于是刺史制度横空出世。公元前106年，汉武帝设立冀、幽、并、兖、徐、青、扬、荆、豫、益、凉等十三个大监察区，每个监察区设置刺史，官秩六百石，定期巡查各郡，监督官秩二千石的太守。这些刺史官阶低，好控制，又受皇帝委派，位卑权重，发挥巨大作用。他们如同皇帝的耳目，使地方不敢隐瞒中央，又能贯彻皇帝的意志，使之达于四方，从而实现对基层的监控。
在皇帝的信任下，刺史权力逐渐膨胀，逐步掌管地方权力，成为实际的领导者。东汉末年，黄巾起义爆发，汉灵帝为集中力量处理叛乱，直接改刺史为州牧，全权负责政务和军事，并让九卿出任州牧，提高了地方的政治地位。这一措施自掘坟墓，造成地方尾大不掉，加速东汉灭亡。随后董卓进京，政府垮台，豪强并起，割地称雄。
曹魏政权诞生于汉末军阀混战之中，它汲取前代教训，又回到“分而治之”的思路上，将大州拆为小州，由刺史和督军分掌民政、军事，类似于秦时的郡守、郡尉，加强中央集权。
司马炎建立西晋后，总结曹魏灭亡教训，认为曹氏宗族力量薄弱，所以被司马氏篡权，于是大封同姓王。这些同姓藩王身居外地，不仅手中有兵，有的还兼任地方行政职务。这一措施再次开了历史倒车，造成“八王之乱”，东汉政府风雨飘摇。中央政府无力控制地方，再次重蹈东汉政府的覆辙，把军政大权集中于各州的刺史，以应对叛乱和外患。于是历史重复，西晋政权毫无悬念地灭亡了。而这次灭亡，导致中央权力一蹶不振，长期受制于地方和权臣。
晋室南渡后，司马睿主要依赖北方大族王导、王敦兄弟支持，才得以在南方登基。当时称之为“王与马，共天下”。此后，“王、谢、桓、庾”四大门阀世家轮流坐庄,东晋皇权旁落，形成弱干强支的政治格局。大士族集团时刻威胁中央。如王敦发动叛乱，一度占领建康，差点儿废掉司马睿；桓温直接废掉晋废帝，拥立晋简文帝。在皇权与门阀的争斗中，大将刘裕通过平叛掌握政权。公元420年，刘裕建立刘宋，中国进入南北朝时期。
新王朝建立后，依然面临中央与地方的矛盾。由于地方门阀势力强大，刘裕让皇子们担任各州刺史，都督各州军事。也就是说，又恢复了西晋宗室掌管地方军政的政治制度。然而，从西晋灭亡的教训来看，这并不是一个好办法，却是没有办法的办法。而且刘裕的儿子们都很年幼，无力镇守地方。于是，刘裕委派自己的亲信，帮助儿子们处理政务，还负责监督府州官员，这便是典签制度的由来。
典签这一官职，原本是刺史下属的五品小吏，监管和主持府州部内事宜。刘裕赋予典签特殊地位，由其亲信担任，职小权大、以卑制尊，专门监督刺史，类似刺史制度建立之初的情形，监察制度又开启了新的轮回。
刘裕死后，皇室接连出现内乱，直至宋孝武帝刘骏夺取皇位。在这个过程中，他的典签戴法兴起到重要作用。刘骏继位后，立即提拔他为南台侍御史、同兼中书通事舍人，相当于“宰相”。刘骏进一步扩大典签权力，代表皇帝监控宗族和地方，典签制度走向兴盛。
公元461年，刘骏的弟弟、雍州刺史刘休茂对这种严密控制不满，发动叛乱，被轻松平定。可见，典签制度的控制效果十分明显。但此时典签官的身份发生变化，由帮助藩王镇守地方变成监督藩王和地方，表明皇权与藩王之间的矛盾加剧了。
公元464年，宋孝武帝去世，皇室再次内乱，刘彧登基称帝，继续委派亲信出任各州典签，严密控制地方。刘彧在位时，刘宋没有发生过内乱，特别是刘彧进行大规模清洗，为儿子刘昱接班做准备时，其兄弟和功臣们皆不做反抗，引颈就戮。可见，典签为巩固皇权发挥了重大作用，但客观上也加剧了王室内部的相互猜忌和骨肉相残。
公元472年，刘彧去世，儿子刘昱年仅9岁，宗室再次发生叛乱。以萧道成为首的军人集团通过平叛攫取最高权力，建立南齐，正如刘裕当初建立刘宋一样，历史再次重复。
在南齐，统治者也没有想出更高明的办法，而是将典签制度发展到鼎盛。清人赵翼在《二十二史札记》中说：“齐制，储王出镇，其年小者，则置行事及典签以佐之，一州政事以及储王之起居饮食，皆听命焉，而典签尤为切近。”意思是说，典签不仅全权处理州郡政事，还负责藩王的生活，监督藩王的一言一行，管理他们的起居饮食，甚至连吃什么都要过问。这些典签常常入朝报告情况，地方的好坏善恶全凭典签的一张嘴而定。
南齐皇帝对典签十分信任。《南齐书》记载：武陵王萧晔任江州刺史，性情刚烈，顶撞典签赵渥之。赵渥之对人讲：“我即刻进京见驾，一到京城就把他换掉。”果然，赵渥之见了齐武帝萧赜，一番毁谤后，萧晔就被免职，遣送回京。于是，从宗室到刺史无不对典签们毕恭毕敬，曲意奉承，唯恐不及。
事盛则衰，物极必反。典签的权力过度膨胀，问题就开始出现。
其一，典签依仗皇权欺凌宗室大臣，为统治阶层所不满。《南齐书》记载：有一次，齐武帝的儿子、南海王萧子罕想出去游玩，典签姜秀不许。萧子罕对母亲哭诉：“儿欲移五步不得，与囚何异。”邵陵王萧子贞想吃熊掌，厨子说典签不在，不敢私自给他。酉阳王萧子明想给京城自己的老师送封信，典签吴修之不许。此类记录，表明典签权势太盛，过度监督，招人所恨。
其二，典签在统治阶层中走向孤立。南齐的典签完全沦为皇权的帮凶。南齐永明年间，巴东王萧子响杀了典签刘寅，齐武帝命戴僧静征伐。戴僧静竟然拒绝，认为罪不在诸王，都是典签逼人太甚。公元493年，齐武帝死后，其堂兄萧鸾篡位，他下令诛杀藩王，执行任务的都是典签。《资治通鉴》记载，鄱阳王萧锵准备拥兵对抗，被其典签告发被杀；南平王萧锐被其典签所杀；建安王萧子贞被典签所杀，死前吓得钻进床底，情愿为奴，照样被杀；巴陵王萧子伦被典签毒死，死时才十六岁。典签沦为替皇帝干“脏活”的马仔，偏离纲纪伦常，渐成官场异类。
其三，典签制度走了刺史制度的老路。典签官兼具监察权和行政权，成了各州实际上的领导者，容易成为地方势力，重蹈刺史地方化的覆辙，脱离中央控制。
其四，典签的腐败问题暴露。一些典签作威作福，多行不法之事。如萧子明的典签刘道济“取府州五十人役自给，又役子明左右，及船仗赃私百万”，萧子罕的典签姜秀“取子罕屐伞饮器等供其儿昏”，这些行为引起皇帝不满。
其五，典签制度弱化了地方政权。刺史受典签制约，权力被分割架空，无法发挥正常职能，一旦地方有事，往往束手无策。如齐武帝永明三年，富阳人唐寓之聚众数百造反，数月之内连占多县，称帝钱塘，郡县官员或死或逃，无力弹压。齐武帝急调禁兵才镇压下去，足见地方实力之弱。自宋孝武帝重用典签以来，南朝从未主动北伐、收复中原，反而被北魏夺走了大片土地，这与地方实力削弱有直接关系。
其六，典签制度在一定程度上加剧了君主与诸王的矛盾，引起王室内乱。诸王不甘处于无权、受制的地位，进行激烈地反抗。如宋孝武帝大明二年，海陵王刘修茂杀典签杨庆、戴双，反于襄阳。大明三年，竟陵王刘诞杀典签吴修之、戴景渊等八人，起兵荆州。一些将领因不堪猜忌，投降北魏。宋明帝泰始元年，徐州刺史薛安都以彭城降魏，又接引北魏军队夺走了淮河以北的大片土地。
总地来讲，典签本来是皇帝加强中央集权的工具，但自宋孝武帝形成典签制度，刘宋统治仅延续23年，萧齐时典签制度达到鼎盛，前后也仅统治23年，都是短命而亡。实行典签制度反而加速王朝崩溃。
随着典签权力膨胀，失去继续利用的价值，典签制度走向没落。齐明帝萧鸾稳固统治后，开始削弱典签的权力。公元502年，梁武帝萧衍建立南梁，剥夺典签的行政权，只有对刺史的监督权。公元557年，陈武帝陈霸先建立南陈后，典签的地位更低，再无昔日的盛况。
综上所述，从州牧制度、刺史制度，再到典签制度，无不是中央加强地方监控的重要政治制度，却无不偏离了最初的制度设计初衷，其历史轨迹启示后人：
从治理角度讲，地方对中央的离心力永远存在，需要控制在一定范围之内。分解地方治权是控制地方的不易良方，但过分掣肘和分解权力会弱化地方治理。监督的目的在化解矛盾，而非加剧矛盾。过度监督看似强化中央权力，但加剧了中央与地方的矛盾，从长远上看，也弱化了中央治理地方的效果。
从监察思路上讲，皇帝最初无不是以亲近但地位较低的官员，监察疏远但地位较高的官员，但这些派出的监察官都会有一个权力膨胀的过程，最终成为新的地方势力，从长远看，监察官容易走向地方化。监察制度又要从原点出发，开始新的轮回，正如刺史制度是对州牧制度的取代，而典签制度是对刺史制度的取代。
从政治伦理上讲，监察官既是皇权的耳目和爪牙，但又要有自身的纲纪法治，遵循一定的政治伦理和道德底线，不能形成类似特务组织或恐怖组织，人人忌而恨之，成为官场异数，走向孤立。否则一朝天子一朝臣，彼此仇杀，因循报应，最后走向终结。
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