这次地方组织法修改，是历次修改中幅度最大的一次，内容多，分量重，亮点不少
从修改内容到修改过程，都体现了发展全过程人民民主的要求
完善地方人大及其常委会的职权，强化地方人大对“一府一委两院的监督”
文 | 童卫东
3月11日，十三届全国人大五次会议通过关于修改《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的决定。这是继2021年十三届全国人大四次会议对全国人大组织法进行修改后，又一部关于国家机构组织的基本法律由全国人民代表大会进行修改。
地方组织法，是关于地方人大、地方政府的组织、职权和工作制度的基本法律，是宪法关于地方政权建设规定的立法实施，是地方各级国家权力机关、行政机关行使职权、履行职责的重要制度保障。
修改地方组织法是新时代坚持和加强党的全面领导，保证党领导人民依法有效治理国家的必然要求；是不断发展全过程人民民主，保证人民当家作主的重大举措；是深入贯彻党中央全面依法治国战略部署，推进全面依法治国的制度保障；是坚持和完善人民代表大会制度，深化党和国家机构改革，推进国家治理体系和治理能力现代化的现实需要。
修法正当其时
地方组织法，与全国人大组织法、国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法都是关于国家机构组织、职权和工作制度的基本法律，在中国特色社会主义法律体系中起支柱作用。
现行地方组织法，于1979年7月由五届全国人大二次会议通过，是改革开放后最早制定的法律之一。此前这部法律已经过五次修改。其中，1982年修改是五届全国人大五次会议通过的。1986年、1995年、2004年、2015年修改，都经全国人大常委会通过，修改幅度不大。这次是第六次修改。地方组织法通过多次修改，推进地方政权机关建设不断与时俱进、发展完善。
党的十八大以来，以同志为核心的党中央高度重视国家政权机关工作和建设，对坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，坚持和完善人民代表大会制度，坚持和发展全过程人民民主，坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系，作出一系列重大部署，推进一系列重大工作，取得一系列重大成果。
党的十九大和十九届四中、六中全会提出健全人大组织制度，加强地方人大及其常委会建设，优化政府职责体系，健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制，积极发展全过程人民民主，健全全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系。2021年10月，党中央召开中央人大工作会议，对新时代坚持和完善人民代表大会制度，加强和改进人大工作作出全面部署，提出明确要求。
为深入贯彻法治思想、关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，落实党中央重大决策部署和中央人大工作会议精神，有必要认真总结地方人大、地方政府建设和工作的实践经验，对地方组织法作出修改完善。
2021年12月14日，杭州市临安区湍口镇的党员志愿者和纪检监察干部带着流动投票箱和选票前往偏远的村民家中方便选民投票 徐昱摄/本刊
修改决定与时俱进
这次地方组织法修改，是历次修改中幅度最大的一次，内容多，分量重，亮点不少。修改决定共49条，主要修改内容有以下几个方面。
一是对总则一章内容进行了全面重构。
增加了不少重要内容。比如明确坚持党的领导和地方人大、地方政府工作的指导思想和原则。坚持党的领导是加强地方政权机关建设，做好地方工作的最高政治原则，将坚持党的全面领导载入人大、政府、法院、检察院的组织法，是党中央的明确要求。关于地方人大、地方政府工作的原则，这次修改明确了坚持以人民为中心原则、依法治国原则、民主集中制原则。这几项原则都是地方人大、地方政府应当坚持的重要原则。
二是完善地方人大及其常委会的职权。
这是这次修改地方组织法的重点之一。根据中央有关文件要求和总结地方实践经验，补充完善地方人大及其常委会的职权，如规定地方人大及其常委会审查监督政府债务；监督政府对国有资产的管理；讨论、决定本行政区域内城乡建设等的重大项目；规定人大常委会听取和审议有关专项工作报告、组织执法检查、开展专题询问，听取和审议本级人民政府关于年度环境状况和环境保护目标完成情况的报告，听取和审议备案审查工作情况的报告，等等。上述内容，都有党中央文件精神，或者地方人大有丰富的实践。
三是健全地方人大及其常委会的议事制度。
包括明确乡、民族乡、镇的人民代表大会会议一般每年举行两次；根据新冠肺炎疫情防控期间地方人大召开会议的实践，规定遇有特殊情况，县级以上地方各级人大常委会或者乡镇人大主席团可以决定适当提前或者推迟召开会议；明确地方各级人大举行会议，应当合理安排会期和会议日程，提高议事质量和效率；规定地方各级人民代表大会会议有三分之二以上的代表出席，始得举行；常务委员会会议有常务委员会全体组成人员过半数出席，始得举行；完善常委会会议列席制度，等等。
四是加强人大自身建设。
根据中央人大工作会议精神，增加了不少很实的内容，包括适当增加省、设区的市两级人大常委会组成人员名额，在现有的基础上，名额上下限和最高限分别增加10名。通过增加名额，优化常委会组成人员结构，加强常委会自身建设。又如进一步规范省、设区的市两级人大专门委员会的设置和名称，充实完善专门委员会的职责；再如规范常委会工作机构的设置，明确常委会设立法制工作委员会、预算工作委员会、代表工作委员会等工作机构，明确县、自治县的人大常委会可以比照有关规定在街道设立工作机构。通过加强人大自身建设，进一步坚持和完善人民代表大会制度，加强和改进人大工作。
五是加强和改进代表工作。
人大代表是国家权力机关的组成人员，代表人民依法参加行使国家权力。加强和改进代表工作，是加强和改进人大工作的重要方面。这次修改地方组织法增加内容如规定代表的建议、批评和意见的办理情况，由常委会办事机构或者乡镇人大主席团向本级人大常委会或者乡镇人大报告，并予以公开；代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，充分发挥在发展全过程人民民主中的作用；代表应当向原选区选民或者原选举单位报告履职情况；地方人大应当建立健全常委会组成人员和各专门委员会、工作机构联系代表的工作机制，支持和保障代表依法履职，扩大代表对各项工作的参与，充分发挥代表作用；地方人大常委会通过建立基层联系点、代表联络站等方式，密切同人民群众的联系，听取对立法、监督等工作的意见和建议。
六是完善地方各级人民政府的组织、职权和工作制度。
总结党的十八大以来推进依法行政、建设法治政府的实践经验，明确建设法治政府、服务型政府、廉洁政府、诚信政府的原则，明确地方政府政务公开，坚持科学决策、民主决策、依法决策和依法接受监督的要求；完善地方政府的组织和工作制度，明确县级以上地方政府根据应对重大突发事件的需要，可以建立跨部门指挥协调机制；规定地方政府实行重大事项请示报告制度。
根据党中央关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的有关精神，明确街道办事处的职责，明确乡镇人民政府和街道办事处可以根据实际情况建立居民列席有关会议的制度。
七是贯彻国家区域协调发展战略，总结地方实践经验，规定省、设区的市两级人大及其常委会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。县级以上地方政府可以共同建立跨行政区划的区域协同发展工作机制，加强区域合作。
八是明确地方人大对地方监察委员会的监督相关制度。
九是充实铸牢中华民族共同体意识的内容。根据宪法有关规定和中央民族工作会议精神，在地方人大和地方政府职责中分别增加“铸牢中华民族共同体意识”“促进各民族广泛交往交流交融”等内容。
通过这次地方组织法修改，进一步完善了地方人大、地方政府的组织、职权和工作制度，为地方人大、地方政府行权履责提供法律保障，有利于推进全面依法治国，推进国家治理体系和治理能力现代化。
擦亮全过程人民民主底色
2021年10月，在中央人大工作会议上发表重要讲话指出，我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。
党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，以“十个明确”对新时代中国特色社会主义思想核心内容进行概括。“发展全过程人民民主”，这一重要表述鲜明列入其中。
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。这次修改地方组织法，从修改内容到修改过程都体现了发展全过程人民民主的要求。从修改内容看，以下规定体现得更为直接：
一是在总则中明确地方人大和地方政府“坚持以人民为中心，坚持和发展全过程人民民主”。
二是补充完善地方人大及其常委会的职权，如在地方人大及其常委会讨论、决定重大事项的基础上，增加“重大项目”。目前，不少设区的市、县和乡镇的人民代表大会，已经通过票决制决定重要民生项目。
三是规定地方各级人大代表应当“充分发挥在发展全过程人民民主中的作用”，明确支持和保障代表依法履职，扩大代表对各项工作的参与，充分发挥代表作用。完善代表联系人民群众制度，明确代表应当向原选区选民或者原选举单位报告履职情况；通过建立基层联系点、代表联络站等方式，密切同人民群众的联系。
四是规定地方政府坚持政务公开，提高政府工作的透明度；完善地方政府制定规范性文件的程序，明确要求制定“涉及个人、组织权利义务的规范性文件”，应当公开征求意见。
五是明确乡镇人民政府和街道办事处可以根据实际情况建立居民列席有关会议的制度。
上述规定，对于我国地方政权机关更好地践行以人民为中心的发展思想，坚持和发展全过程人民民主，进一步发挥中国特色社会主义民主政治的独特优势，具有重要意义。
地方组织法的修改过程，也很好地体现坚持和发展全过程人民民主的要求。主要体现在以下几个方面：
一是多年来全国人大代表、全国政协委员提出了不少关于修改地方组织法的建议，这些建议都是来自地方、来自实践。在修改地方组织法的过程中，全国人大常委会法工委进行了认真研究，能吸收的尽量吸收。
二是四次发函征求中央有关部门、地方人大、基层立法联系点、高等学校和研究机构的意见。
三是多次通过现场、视频等方式召开座谈会，征求地方人大、基层立法联系点的意见。
四是两次向社会公众征求意见，共收到1100多条意见。
五是提前将拟提请大会审议的草案印发全国人大代表，组织代表研读，征求代表的意见。
六是到部分地方实地调研，了解地方实际情况和工作经验。比如到北京市朝阳区劲松街道调研，了解基层治理情况和街道办事处的职责；到四川省成都市、雅安市调研地方人大建设和工作，等等。
（作者为全国人大常委会法工委国家法室主任）■
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