严肃查处
瞒报谎报迟报漏报事故行为
代海军
生产安全事故报告是应急管理运行机制的基础环节，也是转型期我国处置事故的重要制度工具，事关人民群众生命财产安全和社会大局稳定。《突发事件应对法》、《安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律法规、部门规章以及《地方党政领导干部安全生产责任制规定》等党内法规，均详细规定了地方党委和政府、有关部门及事故单位相关人员的报告职责、程序和时限要求。
从制度设计看，事故报告作为一种事故信息传递的程序和机制，其核心价值在于有效处置突发事件。然而，时至今日，瞒报、谎报、迟报、漏报行为仍屡禁不止，已成为安全生产的沉疴顽疾。国务院安委会将“严肃查处瞒报谎报迟报漏报事故行为”列入安全生产十五条措施中，可谓剑指问题、有的放矢。
事故核查面临碎片化困局
生产安全事故发生后，负有报告义务的有关单位及人员及时、全面、如实地向法定部门报告，是现行法律早已明确规定的一项法定义务。生产安全事故具有复杂性、发展不确定性及处置紧迫性等典型特征，如果对事故信息掌握不准确，很容易错过最佳处置时机，进而导致事故后果扩大，也不利于后期的事故调查顺利开展。
近年来，随着法律体系逐步健全，安全生产违法行为得到震慑，但仍有一些企业和相关人员无视人民群众生命安全，肆意践踏国家法律，导致瞒报、谎报、迟报、漏报事故行为时有发生，有的甚至通过破坏现场、销毁证据、转移尸体等恶劣手段，试图将事故掩盖。2001年7月17日，广西南丹县发生特别重大透水事故，当地党政领导与涉事企业统一口径，一体瞒报，严重延误救援；山东栖霞市笏山金矿“1·10”重大爆炸事故发生后，时任栖霞市委书记与市长不仅压下上报一事，还向上级伪造接报时间，性质严重，影响恶劣；2021年10月12日，天津地铁4号线南段一处在建工程发生坍塌致4人死亡、1人轻伤。该公司党委书记、董事长竟授意统一口径，谎报事故仅有1人受伤。
瞒报、谎报、迟报、漏报事故行为层出不穷的背后，是盘根错节的利益格局有待打破，以及相关制度不严密、执法宽松软的现状尚未改变。一方面，瞒报、谎报、迟报、漏报事故行为催生了对越级行政的需求，但在实际运行中，由于自下而上的信息传递系统不畅，使得相关制度机制“悬空”，难以落地实施；另一方面，瞒报、谎报、迟报、漏报类案件不仅涉及事实的调查核实及法律的准确适用，还可能面对复杂的利益纠葛甚至某些地方势力的阻碍。
有的瞒报事故经反复举报、多次核查才真相大白，其中一个重要原因在于，事故核查的独立性、权威性与当前以地方政府为主导、以牵头部门为主的核查模式之间存在矛盾，事故核查缺乏全过程执法监督特别是层级监督的相应制度安排，给瞒报、谎报、迟报、漏报留下缝隙。事故核查面临的碎片化困局，反映出防范化解重大风险的艰巨性和复杂性。
刀刃向内拿出硬措施
安全生产十五条措施中第十四条措施的适用对象，主要指向瞒报、谎报、迟报和漏报事故四种典型违法行为。这些违法行为具有三个共同特征：一是事故报告义务人的行为违反了事故报告法律法规和相关制度的规定；二是事故报告义务人主观上必须有过错，即有瞒报、谎报、迟报或漏报已发生事故情形的故意或过失；三是必须有不符合事故报告实际要求的行为。
需要指出的是，第十四条措施并非单一的行政监管手段，而是从程序和实体两个层面打出的制度“组合拳”。从内容看，第十四条措施包括以下四项具体制度：事故直报制度，瞒报、谎报、迟报事故从重处罚制度，瞒报事故挂牌督办制度，瞒报事故提级调查制度。事故直报制度是《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》确定的一项重要改革举措，意在打造上下贯通、左右联通的应急体系。相较于常规报送制度，借助互联网等信息化手段，建立事故直报制度和“一键直达”信息系统，可以最大限度减少信息报送的中间环节，有效化解对案件进行干预、插手、过问等过程风险，提高事故和险情的协调处置效率，从程序上防止瞒报、谎报等行为。
在瞒报、谎报、迟报和漏报事故四种情形中，瞒报是对已经发生的生产安全事故隐瞒不报，其本质上是一种不作为的违法行为，性质极其恶劣。对于瞒报事故的核查，我国现行法律法规未作明确规定，但根据《生产安全事故报告和调查处理条例》确立的属地管理以及分级调查的原则，实践中一般交由事故发生地政府或相关部门组织核查。瞒报事故属于典型的“有意为之”，相关人员不仅订立“攻守同盟”，有的甚至还有当地官员“授意”。在这种情况下，由当地政府或相关部门组织核查很容易“大事化小、小事化了”，实践中个别地区和单位有案不查、久拖不决，甚至降格处理，与之不无关联。
根治瞒报，既需要刀刃向内，更要有管用的硬措施。对此，第十四条措施明确规定：对初步认定的瞒报事故，一律由上级安委会挂牌督办，必要时提级调查。这里包含两层含义：一是对瞒报事故一律实施挂牌督办，目的是通过高规格的层级监督，产生强有力的震慑效果，确保事故调查目标顺利实现；二是对于一些案情复杂、牵扯面广、核查难度大的瞒报案件，及时开展提级调查，旨在通过提升调查主体的行政级别，集中优势资源，在短时间内迅速查明事故真相，进而实施有效问责。需要注意的是，“必要时提级调查”中的“必要时”，本质上属于上级安委会自由裁量的范畴，但无论是一开始就提级调查，还是在挂牌督办过程中实施提级调查，都要服务于“查明事故真相，落实责任追究”这一基本目的。
通过制度化手段压减瞒报空间
重典方能治乱，猛药才能去疴。相较于应急管理领域一般违法行为，瞒报类违法行为的社会危害性更大，必须对其采取更严厉的惩罚措施。对瞒报事故等行为的实证分析表明，瞒报的产生往往是事故利害关系者多方博弈的结果，“两害相权取其轻”的基本动机，说到底是违法成本低。传统最佳威慑理论认为，违法行为对违法者而言是能够获取收益的行为，当重罚带来的成本超过违法收益时，就能有效阻止违法行为。
为更好地实现对安全生产违法行为的惩治和预防，近年来我国着力推进安全生产行政制裁与刑事制裁相衔接的制度体系建设，并初见成效。与其他行政领域把单罚制作为基本的处罚方式不同，对于瞒报、谎报、迟报事故的行为，我国构建了“双罚制”监管规则，既处罚违法生产经营单位，又处罚相关责任人员；对贻误事故抢救、情节严重的瞒报、谎报、迟报事故行为，还将依据刑法以及《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》等相关规定，以“不报、谎报安全事故罪”追究刑事责任。
第十四条措施明确，生产安全事故隐瞒不报、谎报或者拖延不报的，对直接责任人和负有管理和领导责任的人员依规依纪依法从严追究责任。“依规依纪依法”是问责的依据。随着党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责的责任体系愈加严密，特别是《地方党政领导干部安全生产责任制规定》的实施，目前形成了党内问责、监察问责、行政问责一体化的问责体系，党内法规和国家法律成为问责一体适用的规则。“从严”是问责的标准。对严重的安全生产违法行为，我国一直坚持“严”的主基调，2010年《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》就强调，对非法违法生产造成人员伤亡的，以及瞒报事故、事故后逃逸等情节特别恶劣的，要依法从重处罚。在山东栖霞市笏山金矿“1·10”重大爆炸事故中，包括栖霞市党政主要负责人在内的45 名相关人员被追责问责。需要注意的是，这里的“从严”应视为裁量指引，但不宜直接作为行政处罚的依据。
还需说明的是，第十四条措施要求严肃查处瞒报谎报迟报漏报事故行为，并非是制度创设。国务院安委会再次重申，反映出在以往的执行环节打了折扣，也昭示着安全生产责任落实正走向深化。当务之急是，各地应对照第十四条措施的具体要求，对有关政策措施落实尤其是事故查处和责任追究情况开展一次“回头看”，对于查摆出的问题，坚持有案必查与制度建设并举。
此外，第十四条措施是对事故调查处理现行规定与创新实践的综合与凝练，但并非制度的全部。各地在贯彻执行过程中，应当与其他相关制度配套适用，比如对严重违法行为，建立失信联合惩戒机制，以及“吹哨人”、内部举报人等制度，建立健全惩罚加激励的双向治理机制，通过制度化手段，最大限度压减瞒报等违法行为空间。
（作者为应急管理部信息研究院法律研究所副所长，《中国应急管理报》2022年5月21日）
来源：应急普法
编辑：宿馨予
制作：’赵彦燕
审核：刘春祥
