（2004010502）
一、基线及其确定方法（一）基线的定义
所谓领海基线,就是划分一个国家内水和领海的分界线,也是海洋法中领海、专属经济区、大陆架等的起算线。确定内水区域和确定领海基线是一致的。
基线通常是沿海地区的低潮线，也称为“正常基线”。如同沿海国家公开承认海图上标志的那样。在美国，基于联邦法院的决议，这一概念得到了进一步的解释:美国基线是沿海较低低水线的平均线,和美国官方在海图上显示的一样。在河口、海湾湾口和复杂海岸线的外部端点，基线绘制将绕过这些地方。基线以内的内陆水体如海湾、河口、江河和湖泊因国家主权而被称为国内水体。国际法规定，每个沿海国都有领陆、内水、领空、领海及其底土的主权，在领海上，并给予外国船舶无害通过的权利。
基线通常是沿海国正式承认的大比例尺海图上标记的低潮线,以及通过将自动执行原则应用于沿海地理确定的内陆水域界限。但根据联合国1958的《领海及毗邻区公约》和1982年的《联合国海洋法公约》有关规定，国际法允许各国在有限的地理条件下﹐从沿海岸部分地区绘制的直线基线测量领海和其他国家海洋区。目前，至少有55个国家声称沿其海岸的某些部分拥有直线基线，这一事实证明了使用直线基线的吸引力。
（二）基线的分类
1、正常基线
《联合国海洋法公约》第五条对正常基线做出规定：“除本公约另有规定外，测算领海宽度的正常基线是沿海国官方承认的大比例尺海图所标明的沿岸低潮线。”《公约》第六条，“在位于环礁上的岛屿或有岸礁环列的岛屿的情形下,测算领海宽度的基线是沿海国官方承认的海图上以适当标记显示的礁石的向海低潮线”，说明了沿岸低潮线在确定领海正常基线中的地位。
2、直线基线
《联合国海洋法公约》第七条对直线基线的适用范围和概念作出了定义：考虑到海岸的实际状况，在海岸线不稳定或者非常复杂的情况下，可以采用某些固定点的连线来确定基线。一般说来，直线基线法确定的领海基线要比正常基线离陆地更远，沿海国可以借此获得更大的利益，因此对直线基线的确定方法进行了限制。诸如对海岸的偏离作了原则上的规定;一般地，规定了低潮高地”普遍作为基点的可能性。直线基线法的适用场合也有一定的限制，“一国不得采用直线基线制度，致使另一国的领海同公海或专属经济区隔断”。
3、混合基线
在正常基线和直线基线可以在实践中混合使用，如西班牙马略卡岛和卡布雷拉岛处（第91-85分），《联合国海洋法公约》第十四条则规定了混合基线适用的情况：“沿海国为适应不同情况，可交替使用以上各条规定的任何方法以确定基线。”
（三）基线的确定方法
沿海国必须首先满足海岸线深度凹陷或附近有环形岛屿的地理条件,只有这样，它才能绘制直线基线，才能进行有关直线基线的国际法实践。
关于直线基线的国际法根植于英挪渔业案，但它更好地反应在1958年《领海与毗连区公约》第4条和1982年《联合国海洋法公约》第7条中。1951年国际法院审理了英国诉挪威的渔业争端案件,在这场案件中双方的主要争端在于挪威划定领海的方法是否合理以及是否符合国际法的基本原则。挪威传统上一直采用直线基线的方法划定领海，英国在1933开始就对挪威以直线基线划定领海的方法提出指责，而在当时的国际社会上一直对划定领海基线没有一个统一的标准，英国提出按照“低潮线原则”和“十海里”原则。
对于挪威来说，挪威海岸长1500多公里，沿岸群山环抱，其中包含不少岛屿并且断断续续，适用“低潮线原则”有三种方法:平行线法(trance parallele），圆弧法( arc of circles）和直线法(straightbaseline system)[1]，而挪威海岸岛屿密布，从争议地区最南端到最北端都是一片小岛群,而这些小岛群又构成挪威陆地的一部分,那么在适用“平行线法”和“圆弧法”确定挪威领海基线的时候，低潮线是从挪威本土大陆起算还是构成大陆的小岛群起算就无从说起。
挪威政府在1812年颁布诏令确定使用直线法划定领海基线以来，直到本争端发生以前，就不断通过诏令、报告、外交文件表明采用“直线法”划基线。国际法院认为采用直线法划定领海基线，已经成为挪威传统的方法，这种方法是由挪威海岸特殊的地理情况造成的，而且也并未受到其他国家的反对，多少年来英国也没有提出异议，所以应当认为挪威采用直线法划定领海基线的方法并未违背国际法，最终国际法院驳回英国的请求，判决挪威以直线法划定领海的方法没有违反国际法。《联合国海洋法公约》第7条几乎逐字重复了1958年《领海与毗连区公约》第4条，对直线基线的画法进行了规范。《联合国海洋法公约》第七条规定：
“1.在海岸线极为曲折的地方，或者如果紧接海岸有一系列岛屿，测算领海宽度的基线的划定可采用连接各适当点的直线基线法。
2. 在因有三角洲和其他自然条件以致海岸线非常不稳定之处，可沿低潮线向海最远处选择各适当点，而且，尽管以后低潮线发生后退现象，该直线基线在沿海国按照本公约加以改变以前仍然有效。
3. 直线基线的划定不应在任何明显的程度上偏离海岸的一般方向，而且基线内的海域必须充分接近陆地领土，使其受内水制度的支配。
4. 除在低潮高地上筑有永久高于海平面的灯塔或类似设施，或以这种高地作为划定基线的起讫点已获得国际一般承认者外，直线基线的划定不应以低潮高地为起讫点。
5. 在依据第1款可以采用直线基线法之处，确定特定基线时，对于有关地区所特有的并经长期惯例清楚地证明其为实在而重要的经济利益，可予以考虑。
6. 一国不得采用直线基线制度，致使另一国的领海同公海或专属经济区隔断。”
二、西班牙大西洋沿岸直线基线系统的合理性西班牙是一个沿海国家，位于欧洲西南部，位于伊比利亚半岛上。它的大陆海岸与大西洋和地中海接壤。西班牙与法国、葡萄牙和英国（直布罗陀）共享陆地边界。除了西班牙大陆外，西班牙王国还包括两个群岛，巴利阿里群岛和加那利群岛（地图1）。巴利阿里群 岛位于地中海，与西班牙东海岸相距约45海里（83公里）。加那利群岛位于大西洋上在西班牙大陆西南约540海里（1000公里）处。
地图1 西班牙大陆、巴利阿里群岛和加那利群岛的地区景观。比例1：250000
（一）西班牙大陆基线
西班牙1977年的皇家法令为其大陆海岸建立了一个直线基准体系，由84个点和75个部分组成（图2）。1-33点位于西班牙北部和西北海岸（大西洋），从与法国的陆地边界（1点）延伸到与葡萄牙的陆地边界以北（33点）。点34-42是沿着西班牙的西南海岸（大西洋），从与葡萄牙的陆地边界到直布罗陀海峡。第43-84点是沿着南部和东海岸（地中海），从直布罗陀海峡到与法国的陆地边界。
西班牙在其大陆海岸的9个相对较小的地区使用了正常的基线。西班牙的海岸线一般都很平坦，有浅浅的凹痕和海岬，很少有边缘的岛屿。[2]在一些地区，海岸线是崎岖不平的和锯齿状的，但只有很小的凹痕（例如，北海岸，靠近14-17段）。西班牙西北海岸的特点是有许多小海湾（第18-27段）。西班牙的西海岸，位于葡萄牙北部（靠近30-33段），其特征是有更深的凹痕（12-15海里）和几个凹痕口内的边缘岛屿。美国认为，西班牙大陆的绝大部分海岸既没有“深深的凹痕和切割”，也没有“紧邻海岸的岛屿”。[3]
因此，除了部分西部海岸线可能的例外外，西班牙大陆海岸不符合《公约》第7条关于使用直线基线的地理要求。为了证明绘制直线基线是合理的，该海岸必须有多个深度缩进( deeply indented）。海岸线必须深度切入( deeply cut into)，即要画出合格的直线基线，必须有一定的凹陷率和凹陷度。因此，为了证明直线基线是合理的，海岸线必须深度缩进与切入。可以合理推断，沿着这样的海岸线，凹陷深度通常必须比法定海湾所需的最低深度略深;也就是说水曲的渗透深度与凹痕封闭线长度的比例要大于1:2。毕竟法定海湾的要求是“一个标记良好的凹痕”，而不是一个“深刻的凹痕”——Scovazzi[4]指出这一区别是显著的”。所以LIS第106号报告建议渗透深度与封闭线长度的比例(即凹陷度）为6:10。
其次，正如 Beazley[5]观察到的:“深度缩进和切入”不能指一两个孤立的凹痕，无论它们可能有多大，因为如果这样做了，《领海与毗连区公约》第七条与《联合国海洋法公约》第十条对于法定海湾确定的规则和24海里的限制将变得毫无意义。因此，它必须提及海岸线缩进的数量和切入程度。然而，尽管并非所有此类缩进都需要符合第7条规定的最低面积关系，但很明显，绝大多数必须这样做才能满足“深度缩进和切入”的措辞。
图2 西班牙大陆基线
（二）西班牙巴利阿里群岛基线
巴利阿里群岛是地中海西部的一个群岛，由四个主要岛屿组成：马略卡岛（马略卡岛）、米诺卡岛（梅诺卡岛）、伊比沙岛和福门特拉岛（地图3）。马略卡岛是巴利阿里群岛 中最大的一个，位于该群岛的中心位置。米诺卡岛位于马略卡岛东北约20米，伊比沙岛位于马略卡岛西南约43米。福门特拉位于伊比沙岛的南部，几乎与之相邻。
许多较小的岛屿位于这些主要岛屿的海岸附近。整个群岛大约有155海里的线性范围（从东北到西南）。该群岛的西部（伊比沙岛）距离西班牙大陆海岸约45海里。西班牙皇家法令No.2510/1977为巴利阿里群岛建立了一个直线基线系统，由26个点和17 个段组成。根据该法令，下面的分析根据：（1）马略卡岛和卡布雷拉岛、（2）米诺卡岛、（3）伊比沙岛和福门特拉岛将基线分组。西班牙在马略卡岛海岸线沿线的几个地区使用了正常的基线。
地图3 西班牙关于巴利阿里群岛的直基线。
1、马略卡岛和卡布雷拉岛
马略卡岛长约100公里（东西方向），最宽处（南北向）宽70公里。卡布雷拉岛就在附近 在马略卡岛以南7米处。西班牙的马略卡岛和卡布雷拉岛的基准系统由四个国家组成连接7个点的分段。西班牙在沿海地区使用正常的基线 没有直线的基线段，即整个西北海岸和部分东海岸。
2、米诺卡岛
米诺卡岛大约有48公里长，最宽点处有20公里宽。西班牙的米诺卡岛的基线系统由7个部分组成，连接11个点。西班牙在有限的沿海地区使用正常基线，没有直线基线段，最明显的是在米诺卡岛的西海岸。
3、伊比沙岛和福门特拉岛
伊比沙岛大约有44公里长，最宽点处有 20公里宽。西班牙的伊比沙岛和福门特拉岛的基线系统由6个部分组成，连接8个点。西班牙在没有直线基线段的沿海地区使用正常基线，最显著的是在伊比沙岛的北部海岸。
（三）西班牙 加纳利群岛基线
加那利群岛是大西洋上的一个群岛，位于西班牙大陆西南约560米（1037公里），距离摩洛哥海岸约52米（96公里）。加那利群岛由八个主要岛屿（从东北到西南）组成：格拉西奥萨岛（格拉西奥萨岛）、兰萨罗特岛、富埃特文图拉岛、大卡纳利亚岛、特内里费岛、戈梅拉岛、帕尔马岛和希尔罗岛。
一些较小的岛屿位于这些主要岛屿的近海。该群岛横跨东西向约270海里，南北向约100海里。西班牙皇家法令No.2510/1977为加那利群岛中的单个岛屿和一个岛屿群建立了一个直线基线系统，包括44个点和29个部分。与该法令相一致，下面的分析将有关以下岛屿的基线分组：（1）大卡纳利亚岛、（2）特内里费岛、（3）elHierro、（4）LaPalma、（5）岛格拉西奥萨岛、兰萨罗特岛和富埃特文图拉岛（以及较小的岛屿）。西班牙对所有这五个岛屿（或岛屿群）的部分海岸线使用正常基线，也对整个拉戈梅拉，西班牙没有制定直线基线。
图4 加纳利群岛 基线
1、大卡那利亚岛
大卡那利亚岛是一个大致呈圆形的岛屿，有一个直径大约44公里。西班牙的大卡纳利亚岛的基线系统由10个部分组成，连接13个部分点。西班牙在沿海地区使用正常基线，在大卡那利亚岛的西南海岸。
2、特内里费岛
特内里费岛大致呈三角形，长约80公里，宽约45公里。西班牙特内里费岛的基线系统由四个部分组成，连接七个点。西班牙在沿海地区使用正常基线，没有直线基线段，在最明显的是整个岛屿的南部部分。
3、埃尔赫洛岛
海罗大致呈三角形状，有三个主要的海岬，它们之间是凹形的海岸线。最宽的地方，希罗跨度约29公里。西班牙的ElHierro基线系统由4个部 分组成，连接7个点。西班牙在沿海地区使用正常基线，没有直线基线段，最明显的是整个岛屿的南部部分。
4、拉帕尔玛岛
拉帕尔马大致呈三角形，长度约为宽45公里，宽约28公里。西班牙对拉帕尔马的基线系统由两个部分组成连接四个点。西班牙在没有直线基线的地区使用正常基线部分，最明显的是整个岛屿的西部、南部和面向东北的海岸。
5、格雷西萨岛、兰萨罗特岛和富埃特文图拉岛
这些是加那利群岛的最东端。与西班牙的加那利群岛的其他基线不同，这个基线系统将加那利群岛的三个主要岛屿（以及几个较小的岛屿）包含在一个单一的基线系统中。这些岛屿中最大的一个是兰萨罗特岛和富埃特文图拉岛，其长度分别约为55公里和90公里。西班牙对这些岛屿的基线系统由9个部分组成，连接13个点。西班牙在兰萨罗特和富埃特文图拉西海岸的部分地区使用了正常的基线。
三、美国LIS第149号报告的意图及对西班牙领海的影响LIS149号报告针对西班牙基线划定，同时对西班牙在大西洋海域以及大陆沿岸和岛屿的领海、专属经济区和大陆架的测量作出评判。报告认为，西班牙已经建立了有关其大陆、巴利阿里群岛和加那利群岛的直线基准系统。
除了少数可能的例外情况，这些基线不符合《公约》第7条所反映的国际法。然而，这些直线基线系统的影响通常很小，因为它们相对接近正常基线，并包围了相对较少的海洋空间。
西班牙的立法规定和有关其海域的其他法令，包括航行规定，似乎普遍符合《公约》所反映的国际法。
一个值得注意的例外是西班牙的专属经济区立法，该立法规定，其专属经济区有关群岛的外部限制是“从连接形成群岛的岛屿和小岛的最外围点的直线开始测量的” 。虽然这一规定缺乏国际法的基础，但西班牙似乎没有执行它；它关于巴利阿里群岛和加那利群岛的基线并没有把形成群岛的岛屿封闭在一个单一的直基线体系内。美国还抗议西班牙声称有权管制飞机通过用于国际航行的海峡的过境通道，认为这违反了《公约》第三部分所反映的国际法.虽然表面上美国LIS第149号报告的目的在于防止西班牙过度的海洋主张,但其实质上是美国对其“海洋大国”地位受到挑战之后的应对。
（一）美国自由航行项目(FON)的实施步骤
美国航行自由计划对于不同国家的“过度海洋主张”，通常会采取不同的行动来宣示美国的权利和主张:
(1）对于超出12海里的过度领海主张，美国的舰船或飞机会继续在沿海国宣称的领海区域内航行或飞行，但是在12海里线的向海一侧内，也就是在公海海面或空中进行军事宣示。在其中所行使的公海自由包括停泊、抛锚泊船、发射武器以及其他活动。在毗连区和专属经济区设置不合理的公海自由限制时，美国也会采取同样的军事宣示措施。
(2）对于领海内无害通过的限制，美国舰船会以穿越这一区域为宣示措施。穿越行动连续而迅速，符合无害通过的定义。
(3)由于直线基线的不合理划定，导致内水区域增加，12海里领海线延展，对于这样的主张，美国采取与过度领海主张类似的宣示行动。美国的舰船和飞机在沿海国声称的领海范围内行使公海航行权利，具体以美国认定的基线为标准。
（二）美国自由航行项目（FON）对西班牙海域的影响
总体来说，由于美国认为，西班牙已经建立了有关其大陆、巴利阿里群岛和加那利群岛的直线基准系统。除了少数可能的例外情况，这些基线不符合《公约》第7条所反映的国际法。然而，这些直线基线系统的影响通常很小，因为它们相对接近正常基线，并包围了相对较少的海洋空间。因此，美国的航行自由项目对西班牙海域的影响并不显著，更多是其彰显自己政治霸权的一种举措。
傅泰林(Taylor Fravel)指出美国在“航行自由”中采取了强制行动并刻意凸显他国行为“不符合国际法”,以增加他国行动的成本、塑造他国的行为方式。[6]凌胜利将美国“航行自由”问题同大国竞争联系在一起,认为其涉及新兴大国与霸权国的权力之争与双方海洋战略的互动。[7]包毅楠认为“过度海洋主张”是历史上主张公海自由的延续美国通过这一概念正当化了“航行自由行动”,超出了《公约》的规定。[8]
参考文献
[1]国际法院在英挪渔业案裁判文书中指出平行线法即领海的外界完全与海岸平行;圆弧法即利用新技术实现领海必须沿着海岸线划出的原则;直线基线法就是在低海线上选取适当的点，用直线将各点连接起来。
[2]Spain使用以下点之间的正常基线（在括号中表示的点之间的近似距离）：5-6（间隔7.2M），27-28（0.5M），47-48（7.1米）、57-58米（13.7米）、79-80米（48.3米）和81-82米（37.9米）。西班牙 还使用第33点与葡萄牙陆地边界终点（距离约14.9米）、第42点与直布罗陀（联合王国）以及直布罗陀 与第43点（距离约5.8米）之间的正常基线。
[3]United States Department of State Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific
Affairs,Limits in the Seas——NO.106:Developing Standarid guidelines for Evaluating Straight Baselines 1987，p4-5.
[4] T.Scovazzi, "Le Linee di Base Rette" , in T.Scovazzi ed.,La Linea Di Base Del Mare Territoriale ,1986,83,p.106.(转引自: United States Department of State Bureau of Oceans and International Environmental andScientific Affairs，Limits in the Seas NO.106:Developing Standard guidelines for Evaluating StraightBaselines,1987,p.7.>
[5] Cmdr. P.B.Beazley.Maritime Limits and Baselines: A Guide to their Delineation.The HydrographicSocicty Special Publication No.2 (2nd Ed., Revised August 1978),p.8.(转引自:United States Department ofState Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs，Limits in the Seas——NO.106:;Developing Standard guidelines for Evaluating Straight Baselines,1987.p7.)
[6] Taylor Fravel“U.S. Policy Towards the Disputes in the South China Sea Since 1995,”https: / /taylor-fravel.com/documents/research/fravel.2014.RSIS.us. policy.scs.pdf,访问时间:2022年6月8日19:04:46。
[7]凌胜利《中美亚太海权竞争的战略分析》载《当代亚太》,2015年第2期,第61—81页。
[8]包毅楠《美国“过度海洋主张”理论及实践的批判性分析》载《国际问题研究》,2017年第5期,第106—128页
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