近年来，随着政府职能转变，招商引资逐渐成为地方政府发展经济、调整产业结构、吸纳就业和持续提供公共服务的重要方式之一，随之而来也引发了较多的招商引资协议纠纷。
由于大量招商引资协议主要是由行政机关或其委托的组织与社会投资方签订，故对于招商引资协议是民事合同还是行政协议实践中争议颇大。
一、招商引资协议的性质问题
根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，行政协议是指行政机关为实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。所以我们判断某个协议是否是行政协议可以从如下几个方面进行判断：
一是协议订立主体，其中一方必须是行政机关或者行政机关委托的组织，这是识别行政协议的形式要件和先决条件；
二是协议订立目的，是为了实现行政管理或者公共服务目标，保障政府能够持续提供行政公共服务；
三是协议内容，是否具有超越私法规则的内容，包括但不限于行政监督权、行政优益权等。
具体到招商引资，目前主要的模式是由政府提供土地资源、矿产资源、劳动力资源、特许经营权、优惠政策或者其他经济资源等来换取社会投资方在当地进行投资经营。
所以招商引资协议中大多包含如下两个方面的内容：一是行政机关承诺的土地招拍挂、土地出让金减免、特许经营权授予、矿产开采权授予、税费优惠、费用补助、项目公司在当地落户优惠政策等；二是社会投资方承诺的项目投资额、经济目标、税收数额、就业岗位等，这些都是典型公法内容。故我们认为招商引资协议应当属于行政协议范畴。
有人认为招商引资协议是民事合同，因为在合同谈判、签订直至履行过程中双方始终坚持平等协商原则，行政机关虽提供了行政资源，但社会投资方亦提供了相应的对价，符合市场经济平等交易的要件。
对此，江必新教授认为，在可能存在公法协议和私法协议双重属性的情况下，为了监督行政机关依法行政和保障私法合作者的利益，只要该协议不是纯粹运用私法规则，就不是纯粹的民事合同，一般将其认定为行政协议。
二、协议性质不同，救济途径不同
“法无禁止即可为，法无授权即禁止”，这是国务院总理李克强在人民大会堂金色大厅与中外记者见面并回答记者提问时提到法律谚语。具体为：让市场"法无禁止即可为"， 让政府"法无授权不可为"。
如果是民事合同，则发生争议时应当按照民事途径进行处理。法院审判的范围应与原告起诉的范围相一致，法院不得对原告未提出诉讼请求的事项进行审判。除合同条款违反法律法规强制性规定或者存在显失公平、欺诈胁迫的情况外，民事诉讼审查一般是按照合同条款约定进行审理和裁判，合同双方均应按照合同条款进行履行，否则应当承担相应的违约责任。
鉴于双方地位的平等性，在某些可能严重损害国家利益、社会公共利益情形下，行政机关无权单方行使行政优益权，即使能最终达到解除、变更合同的目的，也必然要经历漫长的程序并对相对方进行赔偿，这不符合行政效率优先的原则，不利于公共利益的保护。
但是，在行政诉讼中，法院遵循的是全面审查原则，即法院应当对行政机关订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。
行政协议虽然也遵循平等协商的原则订立，但是行政机关作为高权一方，协议的主要内容都是行政机关单方面制定的，社会投资方签订协议时协商空间较小。特别是近年来由于部分行政机关的好大喜功，很多经济指标在制定时并不符合客观经济发展规律，也未考虑其合理性和可行性，社会投资方为了得到行政机关匹配的资源也普遍存在盲目承诺的情况，最终导致协议内容履行困难，社会投资方拼尽全力也无法完成合同目标。在这种情况下，如果把合同归为民事合同，将客观不平等的主体置于主观平等地位上，则对社会投资方明显不公平。
合同性质不同决定了救济渠道以及法律适用规则的差异，行政协议和民事合同道路的选择，决定了行政机关和社会投资方维权途径的基本方向。所以当招商引资协议发生纠纷时，选择最有利的救济途径才能达到定纷止争和利益最大化的目的。
三、招商引资协议纠纷救济途径选择问题
实践中，考虑到招商引资协议往往不是单个协议，而是一个协议群，确实存在个别协议虽然具有公益性质，但属于民事主体之间签订的民事合同，所以对招商引资协议纠纷到底应当采用何种救济途径不能一概而论。
首先，针对《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第一、二、三、四项规定的有名行政协议，应当严格按照该规定，提起行政诉讼，以免因程序选择错误而造成不必要的损失。
其次，针对第五、六项无名协议，由于行政协议定义的模糊性，导致该部分协议性质存在较大的争议，根据最高人民法院（2017）最高法行再99号的裁判精神，法院在此种情况下应当对当事人救济途径的选择予以尊重。
故建议社会投资方在精准把握纠纷产生的法律事实的基础上，综合考虑双方证据、有关法律和政策性文件、举证规则、审判规则，选择对自身最有利的路径。
四、结语
“不管黑猫白猫，捉到老鼠就是好猫”。无论是民事合同还是行政协议，救济途径的选择不应拘于一格，不仅要大胆假设，更要小心求证，并在做出选择后，贯彻始终，及时调整，终能取得最后的胜利。
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