中唐历史发展的整体趋势是内廷宦官权势日益扩大，不断侵夺外朝官僚权利。宪宗元和以后，官僚集团同宦官集团之间的矛盾冲突加剧，南衙、北司的群体意识逐渐强化。甘露之变中，仇士良族灭王涯等四相，朝臣及金吾卫兵等株连者一千余人。田全操等宦官巡边回，在道扬言“我入城，凡儒服者，无贵贱当尽杀之”。会昌初，仇士良欲杀不服己的杨嗣复、李珏、裴夷直等牛党要员，李德裕坚请武宗开延英论救。尽管官僚集团及宦官集团，各自内部仍然矛盾重重，但在涉及南衙北司问题上，双方各自归属十分鲜明。
《通鉴》卷二四五大和九年（835）十二月丁亥条载：
时禁军暴横，京兆尹张仲方不敢诘，宰相以其不胜任，出为华州刺史，以司农卿薛元赏代之。元赏常诣李石第，闻石方坐听事与一人争辩甚喧，元赏使觇之，云有神策军将诉事。元赏趋入，责石曰：“相公辅佐天子，纪纲四海。今近不能制一军将，使无礼如此，何以镇服四夷！”即趋出上马，命左右擒军将，俟于下马桥，元赏至，则已解衣跽之矣。其党诉于仇士良，士良遣宦者召之曰：“中尉屈大尹。”元赏曰：“属有公事，行当继至。”遂杖杀之。乃白服见士良，士良曰：“痴书生何敢杖杀禁军大将！”元赏曰：“中尉大臣也，宰相亦大臣也，宰相之人若无礼于中尉，如之何？中尉之人无礼于宰相，庸可恕乎！中尉与国同体，当为国惜法，元赏已囚服而来，惟中尉死生之！”士良知军将已死，无可如何，乃呼酒与元赏欢饮而罢。
京兆尹薛元赏将“宰相之人”、“中尉之人”对举，朝官属宰相之人，神策军将则为“中尉之人”，实际上承认中尉是与宰相地位相当的内大臣。仇士良最后没有怪罪薛元赏，说明薛元赏关于中尉与国同体的说法也被仇士良所接受。武宗虽为仇士良所立，但也忌其专横，政事专委宰相李德裕。会昌时期基本上政令出自中书，文宗朝被严重破坏的外朝权力逐渐恢复，这一时期，尚未称得上内外大臣共天下。会昌六年，武宗崩，继立的宣宗本为武宗皇叔，通过勾结宦官等阴谋手段夺得皇位，在他统治期间，虽然也运用权术，采取一些遏止宦官的措施，但是整体上看倾向改革的李党官僚贬斥一空，宦官权势得到进一步强化，最终形成内外大臣共治天下的政治格局。
中晚唐宦官擅政的根源在于宦官控制左右神策军，元和以后，宦官内部形成以梁守谦、王守澄为核心的右军势力和以吐突承璀、马存亮、仇士良为核心的左军势力。穆、敬、文、武诸朝，宦官内部左右军势力潜相敌对，并且每次皇位更迭都会引起宦官内部的相互残杀。与官僚集团党争类似，宦官亦非铁板一块。甘露之变后，左军重新恢复至位在右军之上的状态，右军无力与之抗衡。甘露之变进一步激起宦官的群体意识，武宗以后宦官之间的矛盾也走向缓和。宣宗篡立，宦官家族多预其事。仇氏、马氏宦官定策迎立宣宗，两宦官家族飞黄腾达，成为新贵，左军中尉马元贽更是权倾一时。与此前仇士良杀薛季棱、刘弘逸不同，武宗朝旧宦官杨钦义、刘行深并没有受到大的冲击。杨钦义二子杨玄略、杨玄价在宣宗朝颇受重用，大中初杨玄略两任总监使之职。刘行深第五子刘遵礼宣宗即位后拜为宣徽北院使。这证明宦官集团趋向于合为一体。大中时这一趋势更为明显。《通鉴》卷二四九宣宗大中八年（854）十月条载：
上召翰林学士韦澳，托以论诗，屏左右与之语曰：“近日外间谓内侍权势何如？”对曰：“陛下威断，非前朝之比。”上闭目摇首曰：“全未，全未！尚畏之在。卿谓策将安在！”对曰：“若与外廷议之，恐有太和之变，不若就其中择有才识者与之谋。”上曰：“此乃末策。朕已试之矣，自衣黄、衣绿至衣绯，皆感恩，才衣紫则相与为一矣！”
甘露之变后，文宗深为宦官所怨，即便如此，尚能从宦官中择薛季棱、刘弘逸等为用。至宣宗时，这种以宦制宦的做法已行不通，宦官集团合为一体。与之相应的是，外朝官僚之争也以牛党全胜而结束。统治阶级内部的矛盾得以缓和，进入内外大臣共治天下的新局面。
内外大臣共治天下，首先是在经济上的。唐后期财政不同于前期的突出特点就是宦官理财。安史之乱后，第五琦、刘晏掌财赋时曾将财赋悉移内库，杨炎两税法改革时将财赋归隶左藏库。但是宦官执掌的内库依然存在，宦官势力反而进一步向财赋渗透。宦官所掌财赋多非国家两税正赋所入，除了皇帝的宣索外，主要就是地方藩镇各种名目的助寿钱、助军钱、羡余等私人进献。进奉本为方镇两税外的非法聚敛，但是国家财力有限，德宗、宪宗有意识地收纳进奉，储于内库，作为应付跋扈藩镇的不时之需。
德宗以纵容宦官聚敛而知名，贞元末杨志廉为左军中尉，“悉心委积，式瞻资储。府有青凫廿万缗，廪有红粟卅万庾”。元和初宪宗屡次动用神策军出讨，遂得以屡次从内库支用绢帛。这一政治传统一直延续到武宗，会昌中平昭义刘稹之乱时仍然多由内库支用[56]。宣宗大中初有党项之乱，大中末东南诸镇军乱相继，大中中又从吐蕃手中接收河湟三州七关之地，但是，所用多为户部钱物，罕有从内库补给的记载，内库丧失其补充国用的功能。当然，这并不是因为宣宗朝政治清明，内库财赋枯竭造成的。
会昌三年（843）仇士良被迫致仕时曾面授得宠机密，“莫若殖财货，盛鹰马，日以球猎声色蛊其心”，宣宗朝当权宦官马元贽等皆仇士良旧党，深谙此道。大中时期，宦官不仅在京畿肆意攫取经济利益，还将势力延及富庶的江淮地区。《新唐书》卷一八二《李珏传》载：“及（李珏）疾亟，官属见卧内，惟以州有税酒直而神策军常为豪商占利，方论奏，未见报为恨，一不及家事。”[58]通过攫取江淮富庶地区州县的榷酤之利，宦官集团极大地扩充了自己的经济实力。宣宗朝内库不再支济国用，是因为宦官集团权势进一步膨胀，对内库的控制更为严密。宣宗崩后，农民起义风起云涌，国用不支，但是懿、僖二宗却极度荒淫豪奢，滥赏无度，根源即在于其支用的非是朝廷正赋，而是宦官把持的内库财物。
宦官集团大肆攫取经济权益的同时，外朝宰相也强化了对财政的直接控制。自开元末裴耀卿、杨国忠等以宰相掌钱谷后，宰相兼判国计成为一种历史趋势。宪宗时期，朝廷以皇甫镈、程异等聚敛之臣为相，遭到官僚集团的抵制。文、武二朝路隋、裴度等上言宰相不宜兼判钱谷，但杨嗣复、崔铉、杜悰等人皆以宰相判三司使。至宣宗大中时期，由计臣入相最终普遍化。宋代洪迈《容斋续笔》卷一四“用计臣为相”条云：
唐自正（贞）观定制，以省台寺监理天下之务，官修其方，未之或改……肃宗以后，兵兴费广，第五琦、刘晏始以户部侍郎判诸使，因之拜相，于是盐铁有使，度支有判。元琇、班宏、裴延龄、李巽之徒踵相蹑，遂浸浸以他官主之，权任益重。宪宗季年，皇甫镈由判度支，程异由卫尉卿、盐铁使，并命为相，公论沸腾，不恤也。逮于宣宗，率由此涂大用，马植、裴休、夏侯孜以盐铁，卢商、崔元式、周墀、崔龟从、萧邺、刘瑑以度支，魏扶、魏謩、崔谨（慎）由、蒋伸以户部，自是计相不可胜书矣。惟裴度判度支，上言调兵食非宰相事，请以归有司，其识量宏正，不可同日语也。
宣宗朝新除宰相共十八人，而由财政三司使入相者高达十三人，占到总数的72.1％。武宗时期政归中书，李德裕大权独揽，由三司入相的崔铉、杜悰、李回等相仅陪位而已。宣宗朝由三司入相者不掌实权，且相位极不稳定，时常因一言一行不合旨意而遭到罢黜。例如，卢商因误判死狱、周墀因言收河湟之事，马植因宦官赠玉带之事，裴休、崔慎由因立储之事而遽遭罢免。宣宗以令狐绹等独掌大权，其他计相陪位，这种宰相布局实际上延续武宗朝的政治传统，可视为李德裕“政归中书”的影响。李德裕会昌改革虽多遭废黜，但是李德裕为筹集西北用兵经费所置备边库被沿袭下去，发展成为晚唐由首辅宰相兼判的延资库。大中四年（850），因收复河湟三州七关之地，西北军费激增，遂将备边库更名延资库，并改由宰相直接收管。延资库属于二次分配，最初收入完全仰仗三司率送。从性质上看，延资库同户部比较接近，不同之处在于延资库由首辅宰相直接任使，而户部时常由他司长官充使。
宣宗以后懿、僖、昭诸朝，曹确、路岩、崔彦昭、刘邺、张濬、杜让能、崔胤等当权宰相几乎都兼判三司，这与宣宗朝计相仅作陪位又有很大不同。这种变化同国运艰难有直接关系。懿宗以后，战乱频仍，国家财力不赡，宰相不知钱谷，是无法统筹军国大事的。特别是懿、僖二朝战争频仍，粮赋筹措转输是朝廷燃眉之急，盐铁转运使直接关涉资粮馈运，地位最为关键，由兵部侍郎判盐铁入相者甚众，《中朝故事》卷上称：“懿皇朝，多自夏官侍郎判盐铁，即秉钧轴。”僖宗以后，朝廷权威不振，财赋多为地方擅自截用，三司定额多阙，为筹集国赋，宰相往往同时兼判度支、盐铁二使。僖宗乱丧以后，度支、盐铁两司应征税额常被方镇截留，户部和延资库钱物仰仗节余和率送，也时常阙额，昭宗时宰相崔胤等判三司，仅指度支、盐铁，不及户部、延资二使，即缘于此。
唐末以宰相、中尉为核心，各自主掌一套财赋系统。外朝三司所入为国家正赋，较为稳定，而内廷宦官所掌，很大部分来自宣索、方镇进奉等，所入起伏较大。黄巢起义后，僖宗两度播迁，长安府库劫掠一空，其后藩镇正赋不入，此前数额甚巨的进奉近乎衰竭，直接导致内库财赋匮乏，甚至影响神策军的支供。僖宗乾符二年（875），田令孜居中用权，游说僖宗籍两市商旅宝货输于内库，有陈诉者，送京兆杖杀。昭宗《改元天复赦》云“令盐铁司及两神策军，先有两市杂税，并令停罢”。直到此时，这一暴政方得废除。又僖宗幸蜀，田令孜募置神策十军，军旅既众，三司支给不充。河中旧有两池盐，因黄巢起义，节度使王重荣兼领榷务，岁供盐三千车。田令孜举广明前旧事，请以两池榷务归盐铁使，而自兼两池榷盐使。王重荣不服，向河东李克用求援，双方发生战争，导致僖宗二次播迁，最后以朝廷的妥协而结束。昭宗时神策中尉杨复恭借度支卖曲一年之利赡两军，自此不肯归还。昭宗末中尉韩全诲挞李继筠诉军中匮甚，请求割三司隶神策。相对于外朝宰相而言，宦官集团在军事、政治上更具有强势地位，神策军直接攸关朝廷存亡，故得以屡次侵夺财赋之权。
在政治上，元和后中枢决策也分别以枢密使和宰相为中心形成两套行政机构。《北梦琐言》卷六载安史乱后朝廷“置左右军、十二卫，观军容、处置、枢密、宣徽四院使，拟于四相也。十六宫使，皆宦者为之，分卿寺之职，朝廷班行，备员而已”。元和以后，枢密使权重，梁守谦等号为“内相”，虽然陆贽等个别学士也被称为“内相”，权势显不足以与枢密使相匹敌。延英议政本为中晚唐宰相议政的重要形式，宪宗后两军中尉、枢密使逐渐参与延英议政。甘露之变后，南衙宰相不敢触犯宦官，多曲从其意。李德裕努力做到“政出中书”，但凡涉及宦官问题，则奏开延英，同仇士良等当面对质。宣宗即位后进一步对延英议事进行改革。《通鉴》卷二六二昭宗天复元年（901）正月条：
丙午，敕：“近年宰臣延英奏事，枢密使侍侧，争论纷然；既出，又称上旨未允，复有改易，桡权乱政。自今并依大中旧制，俟宰臣奏事毕，方得升殿承受公事。”
《通鉴》本条下胡注云：“大中故事，凡宰相对延英，两中尉先降，枢密使候旨殿西，宰相奏事已毕，枢密使案前受事。”另据《通鉴》，是年十月癸卯中尉韩全诲等迫使昭宗追寝正月丙午敕，“悉如咸通以来近例”，宦官不得预延英议政仅在宣宗及昭宗末短暂实行过。需要指出的是，即使在大中时期，也仅是在延英议政上，在其他场合，宦官仍然未受限制。宣宗舅郑光除河中节度使，宣宗询问此前镇凤翔时判官为谁，郑光答称“冯三”，枢密使从旁奏云“冯兖，臣曾充使至彼，知之”，此是宣宗朝枢密使仍得以侍侧议政的一个事例。宣宗非常重视对相权的控制，延英议政令宦官殿西候旨，目的是为了保障政令畅通。但是在朝官或节帅、刺史授官中谢等其他政治场合，则是宰相回避，宦官仍侍左右参议政事。
宣宗以后，宦官不预延英之制被废，枢密使继续参与中书决策之权，至于咸通年间枢密使如何参与决策，在唐人墓志里曾有一个较为详细的记载。《唐代墓志汇编续集》咸通〇三二《何弘敬墓志》：
圣人再三赏异，犹重言故卫州姓名。枢密使亦以知名为对。此时测知圣旨不日降旄节，宠异大魏，使万方知公身殁道存，由令嗣昭焯懿行也。告再拜贺谢讫，退至中书，尽以所奏言于四相国。上台仆射杨公因称公始授大魏，欲以四事归朝廷。惜哉，当其时以无人听受其谋，使夺于所习。
此墓志由何弘敬册使卢告所撰。咸通六年（865），魏博何弘敬薨，懿宗以谏议大夫卢告册赠太师，同时窥查魏博军情，以便决定授予何人节度使。据卢告所记，卢告归朝述职时在场者仅卢告、枢密使二人。在魏博置帅问题上，宰相杨收实际上被排斥在决策圈之外。当内廷已议定以何弘敬长子何全皥为魏博节度使后，宰相杨收只得接受这个决策，又以何全皥深受儒家教育熏染，试图培植成第二个田弘正，提出魏博申官吏、供赋税、输铜盐之利等条件，这一主张也因得不到枢密的响应而最终作罢。
从《何弘敬墓志》来看，懿宗朝枢密使之权已渐在宰相之上。僖、昭二朝，相权遭到宦官的进一步蚕食。大权阉杨复恭创堂状后帖黄之制，在宰相处理四方之务的堂状上，帖上小黄纸条，上附对宰相处理意见的批示，以此来“指挥公事”。《通鉴》卷二五三僖宗乾符四年（877）十月条：“郑畋与王铎、卢携争论用兵于上前，畋不胜，退……畋复上言：‘……不应复典兵权，愿与内大臣参酌，早行罢黜。’”当时军国大事宰相须同“内大臣”商议后才能施行。僖宗幸蜀，宰相百官皆不知之，宦官田令孜奉僖宗幸蜀。僖宗在蜀，“日夕专与宦者同处，议天下事，待外臣殊疏薄”。僖宗末，杨复恭代田令孜为神策中尉，“时行在制置，内外经略，皆出于复恭”。昭宗朝，中尉刘季述幽禁昭宗，宰相崔胤等不敢违，率百官署状。
除枢密使分宰相之权外，宦官集团陆续以使职差遣的方式侵夺外朝官署的职权。呷门使侵中书通事舍人之权，礼宾使侵礼部之权，如京使侵司农之权，军器使侵军器监之权，内作使侵将作监之权等。内诸司使置官印、有固定的署衙、僚属，职掌范围涉及政治、军事、经济、外交等各个方面，最终形成一套与南衙诸官署相对应的行政系统，唐人泛称为“二十四内司”。
唐代宦官集团具有高度官僚化的特点，在品、阶、勋、爵上与外朝士人官僚并无重大差别，甚至也享有休沐、丁忧、致仕、追赠父母、封妻荫子、赠官、追谥等方面的待遇及特权。德宗贞元十二年（796），窦文场、霍仙鸣出任神策中尉，窦文场讽宰相除拜中尉时用白麻降制，遭到草制人郑练的拒绝。
僖宗广明元年（880），任命枢密使西门思恭为凤翔监军，宣徽使李顺融为枢密使，“皆降白麻，于呷门出案，与将相同”。唐昭宗谒郊庙，中尉、枢密等“四贵”又皆朝服助祭，在礼法上也与宰相基本等同。唐代宦官的上述特征与其“内大臣”的身份相吻合，在中晚唐时期，与其说宦官是皇权的附庸，倒不如称其为“特殊”的官僚。余华青先生在《中国宦官制度史》中对唐代宦官这一性质上的转变也有专门论述，认为“虽然隋唐时期的宦官在一定程度上仍然具有君主家奴的身份，但就整体而言，宦官队伍已经成为整个官僚集团的一个特殊组成部分”，唐代宦官的官僚化是在政治上摆脱了皇权束缚而相对独立的一种典型表现。
因宦官权势已在宰相之上，唐末不少士人开始直接投谒宦官，借宦官庇护谋求功名。开成二年（837），裴思谦以仇士良关节，被署为状元。咸通十年（869），刘允章知举，“初，进士有‘十哲’之号，皆通连中官，郭掉、罗虬，皆其徒也。每岁，有司无不为其干挠，根蒂牢固，坚不可破”。广明初，广德公主为夫婿驸马于琮从侄于棁求进士，竟不可得，于棁遂投靠田令孜，广明中于蜀中及第，遂佐十军。又秦韬玉出于单素，受宰相路岩牵连，屡为有司所斥，出入田令孜之门，被特赐及第。黄郁、李端，亦游于田令孜门，擢进士第。唐末吴行鲁“少年事内官西门军容，小心畏慎，每夜常温溲溺器，以奉之”，后赖西门思恭之力，历东、西川、山南三镇节度使。
宦官集团在政治上属于既得利益的保守集团，与苟且姑息的牛党官僚在政治上很容易达成妥协。宣宗以后，官僚之间结党朋比及个人争权夺利之事仍时有发生。这一时期官僚贬黜主要是个人权势之争，与牛李党争时候的情形有很大不同。宦官集团内部田令孜与杨复恭、杨复光兄弟之间矛盾很深。但是，宦官集团内部斗争比官僚集团温和，没有出现路岩、杨收那样动辄赐死的情况。原因在于宦官内部形成若干个累世联姻的宦官世家，关系错综复杂，矛盾和内耗不如外朝官僚那样激烈。
总之，中晚唐时期逐步成形的内外大臣同为一体的政治格局，其特点是，宦官独掌军事，宦官、朝官分掌经济、朝政，形成内廷和外朝两套行政系统。外朝以宰相为首，下置三省六部诸省司；内廷以中尉、枢密使等“四贵”为首，下置二十四内诸使司。在内外大臣共治天下的格局下，改革派遭到彻底排斥，再也没有能够发起有影响的政治革新运动。这种格局在唐末农民起义和藩镇混战的打击下又延续了数十年。
在风雨飘摇中，李唐王朝得以延续，客观地说，宦官之功远大于朝臣。若无田令孜等创建神策十军，及杨复光等在强藩镇斡旋，李唐统治早已难以为继。昭宗初立，以为废黜宦官可致太平，一度与翰林学士等谋去宦官。几经播迁后，不从崔胤之请，仍将神策军权交给宦官，同德宗一样，昭宗对宦官的态度前后是有变化的。宰相崔胤为个人权位，依附朱全忠，借藩镇之力尽诛宦官。宦官政治终结，唐朝旋即为朱全忠所篡代。
,
