【基本案情】
2017年3月南沙区环水局发现，畅顺物流公司2011年建成一个仓储项目并投入使用，根据当时的《建设项目环境影响评价分类管理名录》（原环境保护部第33号令）（以下简称名录），仓储项目需要编制环境影响报告表，且需验收才能投入使用。但该仓储项目未经验收，已经投入使用。2017年6月南沙区环水局以畅顺物流公司存在“未验先投”违法行为，对其作出行政处罚决定。
修改后的《名录》（原环境保护部令第44号）于2017年9月1日施行。该《名录》将仓储项目（其他）从“环境影响报告表”下调为“环境影响登记表”类别。
畅顺物流公司2017年9月向广州市环保局申请复议，复议机关维持了行政处罚决定。复议期间新修订的《建设项目环境保护管理条例》自2017年10月1日起正式施行。
畅顺物流公司提起诉讼，一审驳回了该公司的诉讼请求。畅顺物流公司上诉，二审法院依据从旧兼从轻原则，撤销了行政处罚决定。南沙区环水局和广州市环保局向广东省高级法院申请再审，该院驳回了行政机关的再审请求。
【提出问题】
建设项目新旧《名录》衔接时从旧兼从轻原则的具体运用。
【观点阐述】
一、法律、法规关于从旧兼从轻原则的规定。
《中华人民共和国立法法》第九十三条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”
《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定：“实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。”
《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法【2004】96号）第三条规定：“根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：
（一）法律、法规或规章另有规定的；
（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；
（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。”
二、在新旧《名录》衔接时，如何运用从旧兼从轻原则。
（一）注意新旧《名录》中建设项目的环境影响类别是否发生变化。
生态环境部门在执法过程中发现，当事人存在的“未批先建”、“未验先投”违法行为涉及到新旧《名录》衔接的问题时，要关注新旧《名录》中建设项目的环境影响类别是否发生变化。如建设项目类别没有发生变化，在当事人存在“未批先建”“未验先投”的行为时，应依法依规进行处罚。
如建设项目环境影响类别新旧《名录》的规定不同，就需要注意是否要根据从旧兼从轻原则来适用《名录》。
（二）依据从旧原则，适用旧《名录》规定的环境影响类别规范当事人的行为。
比如印刷和记录媒介复制业，2017版《名录》全部分类为环境影响报告表，而2021版《名录》规定，年用溶剂油墨10吨及以上的建设项目需要编制环境影响报告书。
在2021年之前建成的年用溶剂油墨10吨及以上印刷项目，如存在“未批先建”行为，生态环境部门要根据从旧原则，适用建设行为发生时的法律法规规范当事人的违法行为，即应适用2017版《名录》规定，要求当事人编制环境影响报告表，而不能要求其编制环境影响报告书。
（三）依据从新原则，适用新《名录》规定的环境影响类别规范当事人的行为。
比如仓储项目，2017版《名录》规定，除有毒有害及危险品的仓储外，其他仓储项目只需要备案登记表；2021版《名录》只对危险品的仓储项目进行了规定，其他仓储项目不需要纳入建设项目环境影响评价管理。
如当事人涉及2021年之前的一个仓储项目未备案的登记表，为保护当事人的合法权益，要依据对当事人更为有利的2021版《名录》的规定，不再对当事人的仓储项目进行处罚。
三、本判例将复议决定视为行政系统内部的最终行政处理决定，复议机关亦应遵循从旧兼从轻原则。
在本判例中，虽然行政处罚决定作出时2017版《名录》尚未生效，但是畅顺物流公司申请行政复议时，2017版《名录》已经生效。且在复议期间新修订的《建设项目环境保护管理条例》正式施行，所以二审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款确立了原行政行为与复议决定的“行政一体”原则，即复议决定和原行政行为视为一个整体，将行使监督权而形成的行政复议决定视为行政系统内部的最终行政处理决定。作为复议机关在行政处罚规范适用的问题上，应当在遵循法律不溯及既往原则的基础上，坚持有利于行政相对人的追溯原则，采取在新旧法之间从旧兼从轻原则，适用新法规、规章对本案作出处理。
生态环境部门应关注人民法院对“行政一体”原则的应用，关注法律法规发生变化时对当事人权利的保护，正确运用从旧兼从轻原则作出行政行为。
广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2019）粤行申1508号
再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：广州市生态环境局南沙区分局。住所地：广州市南沙区凤凰大道1号南沙区行政中心主楼四楼。
法定代表人：郭炳根，局长。
委托代理人：孙伟汉，该局工作人员。
委托代理人：方穗涛，广东红棉律师事务所律师。
再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：广州市生态环境局。住所地：广州市越秀区环市中路311号。
法定代表人：杨柳，局长。
委托代理人：朱雁、邵丽鸣，广东正平天成律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审上诉人）：广州市畅顺物流有限公司。住所地：广州市南沙区东涌镇东发苑东发1巷8号。
法定代表人：陈侃亮，总经理。
再审申请人广州市生态环境局南沙区分局（原广州市南沙区环保水务局，以下简称原南沙区环水局）、广州市生态环境局（原广州市环境保护局，以下简称原市环保局）因与被申请人广州市畅顺物流有限公司（以下简称畅顺物流公司）环保行政处罚及行政复议纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2018）粤71行终1892号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
广州市生态环境局南沙区分局、广州市生态环境局申请再审称：1、二审判决在确认一审判决认定事实正确、定性准确的情况下，将本案争议焦点归纳为“被诉行政处罚是否明显不当”，并最终撤销一审判决、案涉处罚决定和复议决定，并无事实和法律依据。二审判决归纳的本案焦点实际上就是处罚机关在综合考量被申请人的各种违法情节后，最终认定处罚明显不当，无非认为处罚5万元或者6万元是适当的，而处罚7万元就明显不当。但二审判决中明显不当的理由除了“没有被投诉举报”以外，均不是《自由裁量规定》第9项规定的对被申请人所涉及的违法行为处罚时需综合考量的情节，不能成为减少处罚的理由。相反，被申请人还存在《自由裁量规定》第9项规定的多个可增加处罚数额的情况。二审判决剥夺处罚机关对违法行为的自由裁量权，明显违背《行政处罚法》的立法原意。二审判决以《自由裁量规定》列明的需综合考量情节之外的理由认定被申请人存在可减少处罚的情形，否定案涉处罚数额的合理性，不仅是对行政机关法定自由裁量权的否定，而且也是对经政府法制机构审核的《自由裁量规定》的否定。2、即便二审判决认为处罚7万元明显不当，也应当按照《行政处罚法》第70条规定，判决处罚机关重新作出处罚决定，而不是仅撤销判决，不给处罚机关重新作出处罚决定的机会。3、二审法院判决明显违背环保法律的立法原意，否定“环评”和“三同时”等最基本的环保法律规定和制度，违反法律规定，否定行政处罚和司法审判中关于“应适用生效法律”的基本原则。请求撤销二审判决，维持一审判决，本案一、二审诉讼费用由被申请人承担。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定：“行政机关设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”第三十八条第一款第（一）项规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定:（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；”本案中，畅顺物流公司于2011年1月即建成涉案仓储项目并投入使用，原南沙区环水局于2017年3月对涉案仓储项目检查立案，于2017年6月26日作出涉案处罚决定书。根据当时有效的《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部第33号令）、《建设项目环境保护管理条例》（1998）第二十三条的规定，仓储项目属于应编制建设项目环境影响报告表的建设项目，需要配套建设的环境保护设施经验收合格方可正式投入生产或者使用。在原南沙区环水局对涉案仓储项目检查时，涉案仓储项目需要配套建设的环境保护设施仍未经验收，原南沙区环水局认定畅顺物流公司违反《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，具有相应的事实和法律依据。但由于原南沙区水务局已经向畅顺物流公司所在工业园的五凤工业城发放了排水许可证，而畅顺物流公司涉案仓储项目生产经营所产生的生活污水已接入该工业园的废水处理池，畅顺物流公司也已于2018年1月15日办理了环境影响登记表，表明涉案仓储项目确属环保危害性较小的项目。原南沙区环水局援引为裁量依据的《广州市环境保护局规范行政处罚自由裁量权规定》（穗环〔2014〕53号）第9项规定，对建设单位未依法报批环评文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的环境违法行为的最高处罚限额为70000元，在涉案仓储项目对环保危害性较小的情况下，原南沙区环水局对畅顺物流公司作出罚款70000元，量罚过重，该处罚明显不当，依法应予撤销。
原市环保局2017年11月14日作出被诉行政复议决定时，新《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部令第44号）已于2017年9月1日施行，并且新《建设项目环境保护管理条例》（2017）也于同年10月1日起施行。新修改的管理名录将仓储项目（其他）的环境影响评价等级从“环境影响报告表”下调为“环境影响登记表”类别。根据《建设项目环境保护管理条例》（2017）第十九条的规定，配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用的包括编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，并不包括填报环境影响登记表的建设项目。仓储项目（其他）自2017年10月1日起，除了建设前需要备案管理，其需要配套建设的环境保护设施不需要经过竣工验收，仓储项目（其他）即可投入生产或使用。原市环保局在作出被诉行政复议决定时应考虑到新旧法律规范更替的情形，采取在新旧法之间从旧兼从轻原则，适用新法规、规章对本案作出处理，市环保局作出复议维持决定，有所不妥，应予以撤销。据此，二审法院判决撤销一审判决，撤销涉案行政处罚决定书以及行政复议决定书，并无不当。广州市生态环境局南沙区分局、广州市生态环境局的申请再审理由和请求，因理据不足，本院不予支持。
综上，广州市生态环境局南沙区分局、广州市生态环境局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回广州市生态环境局南沙区分局、广州市生态环境局的再审申请。
审判长 纪红玲
审判员 黄伟明
审判员 罗 燕
二〇二〇年十一月十七日
法官助理苏靖茹
书记员 黎嘉
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