特约撰稿：祖钰博 贵州省人民政府发展研究中心对外经济研究处处长 经济管理学博士
袁晓文 贵州绿色发展战略高端智库特聘研究员
编 辑：史香玲
贵州北邻成渝，东近长株潭，南靠北部湾经济区，西接环东盟经济区，区位优势突出，堪称中国西部的“十字路口”。
但由于缺少强有力的龙头带动，贵州蕴藏的发展潜力没有得到充分释放， 综合经济实力低于广西、云南、重庆、四川等西部省市。且从2016年至2021年，贵州省地区生产总值和固定资产投资增速明显呈逐年下降趋势。
为突破发展瓶颈，打造贵阳-贵安-安顺都市圈的规划顺势而出，这三座城市作为贵州经济实力最强、发展条件最佳的重点区域，在加快培育贵州经济增长极、带动全省高质量跨越式发展等方面作用重大。
不过，相较于同处西部且当前发展势头良好的成都都市圈、西安都市圈，轮廓初显的贵阳-贵安-安顺都市圈，在人口规模、基础配套、公共服务、协调管理机制等方面，仍有较大探索、投入与发展空间。
鉴于此，本文将围绕都市圈之于贵州发展的现实意义与机遇，瓶颈和问题，以及一体化推进的方向论与方法论进行展开。
一、贵州腹地蓄势待发
贵阳-贵安-安顺都市圈地处贵州腹地，区域内包含I型大城市及中等城市各1座，一个国家级新区，以及毕节市、黔南州部分县市在内共25个区（市、县），总面积28386平方公里，城区面积达500余平方公里。
2021年，贵阳、贵安、安顺分别实现地区生产总值4711.04亿元、150.2亿元、1078.91亿元，总量达到5940.15亿元，占全省地区生产总值的30.33%。财政总收入分别完成976.15亿元、128.67亿元、96.84亿元。
截至2021年底，贵阳、贵安、安顺常住人口达到886.61万，比2015年增加170.08万，增幅23.74%。
这得益于三座城市总体品质的提升。
2019年，贵阳人民大道南段、花溪大道整治改造提升工程、数博大道建设全面完成，轨道交通S1号线一期开工建设，高速公路通车里程612公里，城市道路突破1700公里，成都至贵阳高铁建成通车，高速铁路运营里程308公里，洲际航线增至6条。
“爽爽的贵阳”“中国数谷”正在成为世界认识和认知贵阳的靓丽名片。安顺开工建设黄果树机场航站区改扩建工程、乐平通用机场等交通基础设施更加完善。通过高铁、高速公路等路网的连接，贵阳、贵安、安顺基本上形成了1小时的通勤圈。
从联合国公布的1950年以来全球数据看，越是能级高的都市圈，人口增长越快，比如500万人以上的都市圈；而越是能级低的城市人口增长越慢甚至净流出， 比如50万人以下的小城市。
近年来，贵阳聚焦转型升级，加快新旧动能转换，传统工业加快转型，服务业质量加快提升，实体经济正在做大做强。聚焦创新驱动，加快推进中国数谷建设， 大数据产业集聚发展，贵阳市信息技术服务产业集群成为国家战略性新兴产业集群。
科技进步对经济增长的贡献率达到63.37%。贵安先进制造业平稳发展，大数据产业蓬勃壮大，产业规模423.87亿元，电子信息制造业总产值258.53亿元。安顺八大百亿级工业产业振兴行动加快实施，形成能源、装备、电子信息、特色轻工等百亿级产业，以全域旅游为龙头的现代服务业也加快发展。产业体系不断完备，产业容纳能力的不断增强推动人口迅速聚集。
2019年，贵阳、贵安、安顺常住人口达到733.5万，比2015年增加39.36万，增幅5.76%。随着城市经济实力不断增强，城市人口加速聚集，推动城市基础设施不断完善，公共服务水平不断提升，中心城市发展能级得以不断提高。
二、都市圈建设正当其时
从经济发展规律看，都市圈是城市发展的重要趋势。纵观发达国家各大都市圈，都存在一个或几个带动性强的中心城市作为发展极，发挥着放大城市群核心城市辐射力、突破行政边界束缚、实现区域融合发展的重要作用，从而形成可持续的良性互动。
改革开放以来，长三角、珠三角和京津冀三大都市圈的竞争力逐渐增强，中心城市以辐射的方式，带动了都市圈整体的发展，实现集约高效、分工合理的跨区域协调发展。
可以说，建设贵阳-贵安-安顺都市圈正当其时。
具体来看，贵阳、贵安、安顺地域毗邻、山水相连，历来经济、社会交往频繁，建设都市圈具有深厚的历史积淀和共同的文化背景。而且，经过多年的发展，贵州省中部客观上已经形成以贵阳为中心的城市集中区，城市的空间距离较近，基本上属于1小时—1.5小时经济圈范围。
不难发现，贵阳-贵安-安顺都市圈建设的基础条件已经基本成熟。而且，快捷的交通运输服务带来了地区间人流、物流、信息流、资金流等的快速传播，突破了传统行政边界的约束，加快了资源的跨区域整合，加强了都市圈城市间的经济联系，提升了贵阳作为“火车头”“发动机”的经济辐射能力。
当然，这离不开政策支持。历年来，贵州省委省政府高度重视黔中城市群的建设。如2020年2月，“贵安八条”出台，要求“促进贵阳市、贵安新区融合发展。”在此背景下，贵阳、贵安、安顺积极主动作为，贵阳贵安更是高度融合。
建设贵阳-贵安-安顺都市圈，不是简单的相加，而是核聚变反应，将释放更强大的辐射带动能量，形成1 1 1大于3的溢出效应、增长极效应、杠杆支点倍数放大效应，让贵阳、安顺的城市资源、城市价值优势与贵安新区的战略空间、政策机制创新优势相互叠加、相得益彰，有利于做大城市规模、做强实体经济，构建大能级城市经济圈，实现大城市发展空间拓展、中小城市发展能级提升，从而共享发展成果。可以说，“以合作促发展、以开放促发展”的理念已深入人心，共同参与和支持都市圈建设的强大合力正在形成。
三、一体化瓶颈亟待突破
1.贵阳-贵安-安顺都市圈经济和人口规模不够大
目前，贵阳、贵安、安顺均存在经济体量不够大、产业基础薄弱、龙头企业少、优质项目少的情况，新动能培育仍处于起步阶段，科技创新能力较弱，产业发展需要进一步培育，还未形成集聚、集群的发展格局。
同时，城市功能不完善、配套设施建设滞后，公共服务能力不足，城市承载力和吸引力不够，特别是作为中心城市的贵阳首位度偏低。
一般来说，都市圈中心城市人口规模应占本省的15%左右，经济规模应占30%左右。截至2021年末，贵阳人口610.23万，占全省3852万的15.84%，地区生产总值4711.04亿元占全省的24.05%。高于南宁、南昌，低于成都、合肥、昆明、西安、成都等城市，没有形成很强的龙头带动作用，一定程度上导致贵阳-贵安-安顺都市圈的区域综合竞争能力不够强。
2.贵安一体化发展的基础还需夯实
交通基础设施是都市圈建设的重要前提和保障。因此，需要以推动一体化规划建设管护为抓手，进一步强化贵阳、贵安、安顺交通网络的建设、扩展和延伸，织密网络、优化方式、畅通机制，加快构建都市圈公路和轨道交通网，从而统筹不同地区、城乡之间的融合发展、贸易往来以及产业联动。
同时，整合优化配置资源，不断提高都市圈综合承载能力、综合服务能力和综合影响能力，逐步实现规划一体化、交通基础设施建设一体化、要素市场一体化、生态环境保护一体化、公共服务一体化。
3.公共服务体系供给能力不平衡
国际上，都市圈的形成是产业和人口由中心城市向边缘扩散的市场行为。由于发展阶段不同，贵阳、贵安、安顺还处于快速城镇化和工业化的阶段，人流、物流、资金流向城市集中。
贵阳作为省会城市，享有更大的决策自主权和更多的公共财政资源，容易利用行政权力将优质公共资源和产业聚集在中心，加之在市场规模、产业机构、技术创新等方面的优势，教育文化、医疗卫生、生活服务等公共服务资源更多向贵阳聚集，在空间上呈现圈层化递减特征，使得内外圈层之间产生马太效应，在行政区划分割叠加影响下，内外圈层间落差明显，极有可能成为制约都市圈高质量发展的突出短板。
4.多层次的协调管理机制有待加强
城市跨区域合作往往受制于行政级别不对等、地方发展意愿不统一、成本分担和利益分享机制不完善、考核机制不健全等问题，容易导致城市合作中的协调和沟通成本大大增加，使得各地在合作当中仍然更多的考虑自身利益，对跨区域合作意愿强烈但实际行动不足。
因此需要加强顶层设计，构建多层次的协调管理机制，特别是创新协商合作机制、健全规划协调机制、强化政策协同机制、完善社会参与机制等，打破都市圈行政壁垒，统筹整体利益和各城市比较优势，强化城市间专业化分工协作，促进城市功能互补、产业错位布局、环境共保联治、基础设施和公共服务共建共享，在深化合作中实现互利共赢。
5.快速城镇化容易引发多重风险叠加
都市圈的建设，必然带来城镇化的快速推进。快速城镇化过程中，土地城镇化快于人口城镇化，空间的无序开发给城市生态系统带来多重风险。比如，绿色基础设施建设相对滞后，不足以妥善处理生产生活产生的污染物，直接导致水、土、大气等环境质量恶化。比如，缺乏合理规划的城市建设活动可能削弱区域生态系统的承载能力和自我修复功能，城市的脆弱性不断增强。
四、加快推进“六个一体化”
1.强化协调联动，推动政策体系一体化
一是优化工作推进机制。成立贵阳-贵安-安顺都市圈发展协调推进领导小组，统筹协调推进重大决策、重大工程、重大事项。推动省直相关部门和相关市州建立都市圈发展联席会议机制，定期协商都市圈建设的重大问题和事项。加强贵阳-贵安-安顺都市圈中心城市与周边城市的协调机制建设，包括部门协作机制、利益共享机制、成本分担机制、应急响应机制以及信息共享机制等，大力破解都市圈建设的体制机制障碍。
二是强化规划引领作用。根据都市圈主要城市和周边地区的人口分布现状及人口流动规律，通勤人数、通勤方向、通勤距离等通勤指标，产业发展紧密度和互补性等产业分工指标，异地就医、异地就学、异地置业等社会服务指标合理确定都市圈范围。以打造都市圈“功能— 产业—人口—空间—公共服务”五位一体的建设框架为目标，加快编制总体规划国土空间、城镇体系、综合交通、产业布局、生态环境等专项规划，构建科学合理的规划体系，优化区域内城市空间布局。
三是推动支持政策集成。加快制定出台支持贵阳-贵安-安顺都市圈发展的系列政策措施，在土地、产业、科技、财税、金融、人力资源等方面制定相应配套政策，构建系统完备的政策支持体系。推动省级部门放权赋权，除法律、法规和规章规定不能下放或委托的事项外，省级审批权均下放至都市圈内市州政府。鼓励都市圈市县先行先试，大胆探索，国家和省在土地、金融、财税、投融资、生态文明、新型城镇化、开放型经济等领域部署的各项改革优先在都市圈试点。
2.坚持互联互通，推动基础设施一体化
基础设施是都市圈建设的重要抓手，完善基础设施建设，构建都市圈内一体化现代化的基础设施体系，推动打造宜居宜业城市。
一是推进交通基础设施互联互通。依托城际快速干道，加快构建高铁、高速公路、轨道交通、城市道路相结合的多层次、立体化、一体化的交通网络体系，形成都市圈内一小时通勤圈，以交通条件的改善来实现区位条件的改善，扩大都市圈人口通勤范围和通勤能力，加强都市圈城市间的经济联系，提升都市圈中心城市的经济辐射能力。大力推进都市圈内铁路建设，加密贵阳-贵安-安顺都市圈高铁网络，构建贵阳“米”字形、安顺“十”字形高铁枢纽。研究建设环贵阳-贵安-安顺都市圈高速公路建设，构建都市圈贵遵、贵毕等“一环八射”高速公路网。推进城市轨道交通建设。打通地区间“断头路”，加快跨区域不同等级公路连接、城际轨道交通、异地公交运营等建设。
二是打造安全泛在互联的智慧城市。协同打造以贵阳为核心的区域信息通信枢纽，重点在贵阳、安顺布局建设大数据、云计算平台，推动互联网、云计算、大数据、物联网、人工智能、移动终端应用等融合发展。围绕“地下万兆光纤、地上万物互联、空中5G全覆盖”三位一体的思路，因地制宜加快人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设，强化都市圈5G通信网络覆盖密度。推动跨部门跨地区信息和数据共享，提升城市精细化管理水平和智慧化民生服务能力。
三是优化能源基础设施。完善能源体系建设协调机制，构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系，强化都市圈一体化发展的能源支撑。深入推进能源结构转型，积极开发可再生能源，建立可再生能源与传统能源协同互补、梯级利用的综合能源供应体系。统筹布局新能源汽车充电站桩，在都市圈高速公路、普通国省道服务区和办公驻地、居民区推进部署充电设施，提高都市圈新能源汽车出行比例。建设都市圈智能电网，统筹考虑将穿越城市核心功能区的高压电力走廊整体向城市外围搬迁，预留能源通道。加快省内天然气（煤层气）开采步伐，着力构建互联互通的天然气管网体系。
四是协同推进水利基础设施建设。推进贵阳、贵安新区、安顺水务一体化， 逐步实现城市圈内城乡供水一体化。推进城市应急备用水源工程建设，提升都市圈内“多水源、高保障”能力。提升都市圈供水设施集中布局水平，推动跨行政区域水厂和供水管网建设，探索贵阳、贵安新区、安顺水源地联动建设机制。推进水利行政执法协同，建立水事活动联合执法的日常联动协作机制。
3.坚持分工协作，推动产业发展一体化
根据贵阳-贵安-安顺都市圈综合经济实力偏小的现状，以新型工业化作为高质量发展的首要任务，着力在产业发展上下功夫，优化产业发展环境，共建高端产业集聚、特色优势互补、配套协作紧密、创新创业活跃的现代产业体系，提升产业竞争优势。
一是加强产业规划，推动产业集聚。由省政府制定出台关于优化区域产业布局的指导意见和引导目录，推动都市圈内产业发展一体化规划，协力构建错位互补、有机融合、一体发展的产业新格局。深入实施新兴产业倍增、传统产业优化升级、新经济新动能培育工程，提升产业发展能级。贵阳、安顺依托经开区、高新区、工业园区、大型工矿企业，按照产业链式发展要求，围绕先进装备制造、现代化工、基础材料、生态特色食品、大数据电子信息、健康医药等重点产业，加快培育引进集聚一批产业项目，形成产业集群，增强发展后劲。
二是推动产业协作配套，实现产业链式发展。编制各产业链全景图、产业生态发展路径图、重点企业和配套企业名录表等“两图一表”，分产业组织产业推介会、产业协作配套对接会、发布城市机会清单等。协同开展产业城联、集群招商，培育壮大关联产业和配套产业、提高区域产品配套率。支持探索“总部 基地”“研发 转化”等协作模式，引导支持企业把功能性总部留在贵阳，将生产基地布局到都市圈内其他城市。围绕主导产业着力谋链、建链、补链、强链、延链，明确产业链上下游分工布局，不断完善产业链条。
三是推进产业协调分工，打造产业生态圈。贵阳、贵安、安顺要利用自身区位条件、发展基础和产业特色，选择主导产业，实现都市圈城市合理产业分工，积极培育各具特色的优势产业和区域经济板块。推进各具特色的产业功能区建设， 将都市圈内园区整合成产业生态圈，分若干个产业功能区，推动产业结构与城市能级相契合、产业布局与环境资源相适宜，城市功能支撑和区域发展结构日趋合理。探索建立“存量不动 增量分成” 等利益共享机制，建设跨区域产业合作园区，通过强化托管服务等手段，加强产业链条分工以及公共服务的统筹，提高产业发展协调性。
四是加快统一市场建设，推动资源要素自由流动。努力消除妨碍资源要素便捷流动的体制性障碍，推动劳动力、资本、技术等主要生产要素在都市圈实现自由流动，提高资源配置效率。推进金融基础设施、信息网络、服务平台、服务标准一体化建设和金融业务同城化，鼓励金融机构在都市圈跨行政区拓展业务。推进公共资源交易平台共建共享，推动省属和中央驻黔单位工程招标及采购项目进入贵阳公共资源交易中心交易。创新土地供应模式，支持开展土地利用方式改革，逐步建立区域城乡统一的建设用地市场。在全省土地利用年度计划安排上向都市圈适度倾斜，对都市圈内重点开发区和重大项目优先安排新增建设用地指标。协同推进都市圈人才政策和服务体系创新，推动省级人才项目和优惠政策向都市圈适度倾斜。
4.坚持统筹融合，推动城乡发展一体化
着力培育核极集约、轴点联动、腹地支撑、分工协同的城乡融合发展新格局， 形成山地特色新型城镇化和乡村振兴“双轮驱动”模式。
一是发挥中心城市龙头带动作用。参照国家中心城市标准提升建设贵阳市中心城市，支持贵阳进一步提升首位度， 鼓励贵阳市发挥Ｉ型大城市引领示范作用，加快提升功能品质、发展能级和人口经济密度，增强对高端要素、高端人才、高端产业、高端服务集聚力，提升中心城市核心竞争力和辐射带动力。适时启动贵阳市扩容工作。
二是加快构建大网络化发展的城镇体系。优化贵阳市和安顺市城区辖区数量，适度拓展主要城市发展空间。推进贵安新区建设提档升级，统筹产业发展、公共服务、居住空间和生态布局，建设宜居宜业生态新城。加快贵阳贵安安顺一体化、贵阳龙里一体化、贵阳惠水一体化， 培育在城镇体系中承上启下功能，打造城乡融合发展战略平台和承接大城市功能疏解载体。支持小城市增强与贵阳市、安顺市快速交通、能源、水利等基础设施联通能力，培育衔接城乡、承接大中城市功能疏解和产业转移功能，引导其与大中城市中心城区产业差异化错位发展。
三是着力培育乡村振兴新动能。整合城乡资源，促进城乡要素跨界配置，搭建城市企业和人才、资金、技术等参与乡村振兴的平台，带动乡村产业多元化。鼓励通过“总部经济 基地”“城市服务 乡村生产”“特色商贸或服务小镇 农业基地”和发展定制农业等方式，推进城乡融合，增强城市引领农村产业融合能力。鼓励城乡联合，以市场化、经营性为重点加快发展农业生产性服务业，构建全程覆盖、广域集成、配套完善的服务网络， 带动农业产业链价值链升级。
四是积极推进人的城镇化。深化户籍制度改革，在都市圈全境全面取消落户限制，积极推进已在城镇就业的农业转移人口落户，促进区域城乡人口优化分布。建立财政、土地与农业转移人口市民化挂钩机制，积极推进农业转移人口市民化。
5.坚持共建共享，推动公共服务一体化
以推进都市圈公共服务均衡普惠、整体提升为导向，从解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，着力推进社会治理创新，推动基本公共服务、社会保障一体化发展。
一是共建人力资源高地。着力优化教育资源布局，创新教育合作方式，健全区域城乡间、校际间教育资源合作配置和交流机制，共同提升教育水平和质量， 强化都市圈高质量发展的人力资源支撑。
二是合力打造健康幸福都市圈。推进基本公共卫生服务均等化、一体化，统筹推进医疗、医保、医药改革联动。推动跨区域统筹设置医疗卫生机构，鼓励都市圈内外医疗机构开展深度合作，引进国际、国内知名医疗机构落户都市圈设立医疗机构。加强医疗卫生人才联合培养、异地交流，在都市圈统一实行医师执业“区域注册”和多点执业备案管理制度，推进医疗人才无障碍流动。积极承接省外优质或特色医疗卫生服务资源，支持省属大型综合医院和专科医院在都市圈开办分院。
三是推动社会保障联动提升。协同推进社会保障智慧化、信息化、一体化， 推进公积金、医保、社保等管理机构有序衔接和同城化，扎实推动都市圈内社会保障水平与贵阳市接轨。推进社会保障政策、标准、接口、流程全面接轨，加快建设统一规范的社会保障信息共享和网络联通平台。
四是强化公共事务协同治理。推动社会治理由单个区域向都市圈协同治理转变，建立都市圈统一的公共事务治理联动平台，明确一个联动中心服务热线， 实现与便民服务中心、城市管理指挥中心、110接处警中心等专业平台整合对接，实现对接服务管理诉求“一口受理、一体派单、一台运行”。推进市场监管执法体系改革，加快推进都市圈政务服务事项平台化“一网通办”。
6.坚持共保联治，推动环境保护一体化
坚持生态优先、绿色发展，让生态保护的实践和生态文明的彰显成为都市圈建设的特色亮点。
一是强化国家生态文明试验区建设。深入实施大生态战略行动，严格保护都市圈重要生态空间，支持贵阳建设全国生态文明城市，创建一批国家生态文明建设示范县、“绿水青山就是金山银山” 实践创新基地。持续推进国家生态文明试验区建设，加强都市圈内先行先试，在生态文明大数据、生态文明国际交流合作等领域形成系统成熟、试行有效、值得推广的经验。
二是提升区域生态安全保障水平。统筹推进区域生态保护和山水林田湖草系统修复，大力提升都市圈生态宜居度。尽快启动都市圈生态红线勘界定标工作， 推动跨市县生态保护红线有序衔接，促进红线边界落地。整合相关生态修复资金和政策，优先支持在重点区域实施重大生态系统保护和修复工程，提升都市圈生态系统整体质量。
三是加强区域环境污染综合防治。加强大气污染联防联控，建立都市圈大气污染联合执法工作机制。严格加强对饮用水水源的分级分区保护，保障城乡供水安全，明确都市圈水源地一级保护区水域水质保护目标为Ⅱ类，二级保护区水域水质保护目标为Ⅲ类。以农用地和容易引发土壤污染的产业用地为重点， 开展土壤污染状况详查。对存在土壤污染高风险的企业用地，创新政策引导企业及时关停，依法收回土地使用权。
四是开展生态廊道建设。加快规划城市生态保护廊道，制定规范统一的生态廊道管控范围、管控标准和管控措施。建立贵阳贵安安顺生态廊道、绿色道路廊道和绿色河流廊道统筹建设机制。
五是创新生态保护治理联动机制。强化贵阳贵安安顺在政策制定、行政审批、执法监督、环境监测等方面的协作， 提升区域生态环境保护的科学化、精细化、一体化水平。
（作者祖钰博为贵州省人民政府发展研究中心对外经济研究处处长、袁晓文为贵州绿色发展战略高端智库特聘研究员）
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