邢佳颖：美国经济制裁政策评析
作者：邢佳颖，华南理工大学公共政策研究院研究助理、政策分析师
来源：IPP评论
微信平台编辑：周悦
导读
二战结束后，经济制裁取代战争成为解决国际争端的重要政策工具，美国则是全球范围内实施制裁最多的国家。关注美国的外交政策，我们不难发现，经济制裁已成为美国外交事务的重要工具。[1]
本文试图回答如下两个问题：第一，美国如何发展其全球范围内的制裁政策并形成现有规模？第二，为什么这项饱受争议的政策工具依然在美国的外交事务中占据重要地位？
图源：网络
经济制裁的兴起和演变
经济制裁，指的是“蓄意的、由政府发起的、断绝或威胁断绝惯常贸易或金融关系的行为。”[2] 在对外事务中实施经济制裁的理论依据是：由于无法承受制裁所带来的经济损失，受制裁国只能服从制裁国的政策目标。
经济制裁通常包括在贸易和金融领域的制裁，具体的措施包括，限制与受制裁国的部分或全部商品交易、冻结资产[3] 、巨额罚款、切断金融机构与国际市场的联系等。其本质是一种非暴力的强制行为。它是一把 “没有硝烟的武器”，打着一场“看不见的战争”。
根据全球制裁数据库（The Global Sanctions Data Base，GSDB）[4] 的数据，美国是过去70年里全球范围内最主要的制裁发起国（图1）：在1950至2019年间，全球有超过35%的制裁由美国所发起。
图1：世界范围内的主要制裁发起者[5]
作为军事手段的辅助工具，经济制裁在二战后开始被频繁地运用。这一时期的经济制裁也更具战争的味道，制裁国希冀通过经济施压以阻止目标国的军事行为。经济制裁使美国在许多案例中扮演着国际警察的角色。
随着战争的结束，美国开始运用经济制裁实现较小的对外政策目标，包括人权、民主、反恐等。在卡特总统执政期间，人权是其制裁政策的主要目标。由美国发起的制裁主要是针对美洲国家，迫使其做出政权改变。
在可卡因盛行的80年代，美国国会启动一项鉴定程序并通过美国政府确定和编写一份制裁清单，从而抵制毒枭活动。针对恐怖主义所发起的制裁也成为这个时期美国实施经济制裁的特点。以“支持恐怖主义”为由，美国将古巴、苏丹、朝鲜、伊朗、阿富汗等国家列入了制裁清单。
冷战后，经济全球化和国际市场自由化进一步加深。各国也开始将注意力更多地放在自身的经济发展方面。随着经济因素在国际交往和关系中的重要性不断上升，在贸易和金融领域的制裁次数也不断上升（图2）。
图2：1950至2019年全球制裁类型表[6]
此外，由全面经济制裁而引发的人道主义担忧，使制裁国开始考虑并转向聪明制裁（smart sanction），即针对特定官员与政府部门发起的金融和旅行制裁（图3）。
图3：1950至2019年全球制裁类型占比表[7]
自21世纪以来，全球范围内的制裁数量持续上升。9•11袭击后，布什总统签署EO13224，赋予财政部官员冻结涉嫌支持恐怖主义的个人和其他实体的资产和金融交易的权力。美国以全球反恐为由扩大了经济制裁的使用范围，也开启了美国运用金融制裁的新阶段。[8] 金融制裁已成为美国过去二十年最主要的经济制裁手段（图4）。
图4：2005-2019年美国制裁类型的演变
美国在特朗普执政期间发起的制裁也比其他总统执政期多[9]，且以每天约3次的频率实施制裁。[10] 由美国发起的制裁在2019年达到全球所有制裁事件的40%以上。 [11] 在这些案例中，“改善人权”和“恢复民主”是美国最常见的制裁政策目标（图5）。
图5：2005-2019 年美国制裁目标的演变[12]
除了制裁数量不断增加，美国的制裁范围也不在不断扩大。经济制裁逐渐成为美国与其它大国博弈的新手段。2014年，乌克兰克里米亚公投事件成为美国对俄罗斯实施制裁的导火索，使得美俄关系遭遇冷战后的“严寒”。[13]
同样地，新一轮的经济制裁早在2012年初就已经落在中国。[14] 随着中美战略竞争的升级，美国近年来不断加大对中国的经济制裁。经济制裁开始构成美国对华战略竞争与遏制的主要工具。
可以说，凭借其强大的经济实力和地位，美国在近几十年来的对外政策实践中，已经成功地将经济制裁武器化，使之成为美国在全球投射影响力和施展霸权的工具。
美国的制裁法律体系和运作机制
经过数十年的发展，美国已经拥有一套较为完备的制裁法律体系和运作机制。前者为美国在全球范围内的制裁提供法律依据，后者则负责经济制裁的决策、管理和执行。两者构成美国在全球范围内实施经济制裁的两大支柱。
就制裁法律体系而言，美国主要以两类法律为依据。一类是联合国框架下的国际法，另一类则是美国国会制定的法律，即国内法。
冷战期间，美国实施的经济制裁主要来自联合国的授权，或者通过国际组织与他国完成协作。冷战前，美国国会只通过少数对外经济制裁的法案，包括《国家紧急状态法》（1976年）[15] 、《国家紧急经济权力法》（1977年）[16] 、《与敌贸易法》、《1961年对外援助法》的修正案。这种情况在冷战后发生了很大变化。
1993年至2001年间，美国国会通过了35个与经济制裁相关的决议和法案。[17] 这些法案大多是针对特定国家制定的，例如《缅甸自由与民主法案》、《赫尔姆斯-伯顿法案》和《伊朗和利比亚制裁法》。这意味着，第一，美国国会开始成为美国总统之外的重要制裁主体；第二，美国的经济制裁开始更具单边主义的色彩。
次级制裁（secondary sanction）的现象，也在这一阶段开始出现——以国内法为法律依据，迫使国际社会各方遵守美国制裁政策，停止与美国制裁名单上的对象进行交易，否则将面临严厉惩罚。
美国此前对中国的大多数制裁，是因为中国违反了美国对朝鲜和伊朗的次级制裁。然而，随着美国不断扩大其制裁目标和范围，美国开始推动涉及新疆和香港的所谓“法案”以制裁中国。
从运作体系来看，美国形成了一套严密的决策、管理和执行体系（图6）。[18] 在决策方面，总统和国会是美国制裁体系的重要主体。前者可以通过签署行政命令实施制裁，后者则通过制定法案做出制裁决策。在管理方面，国务院、财政部、商务部等政府部门发挥重要作用。
图6：美国的制裁运作体系
国务院下属的经济制裁政策和实施办公室（The Office of Economic Sanctions Policy and Implementation,SPI）[19] 专门负责制定和实施与外交政策相关的制裁措施，以应对特定活动和国家对美国国家安全构成的威胁。SPI的职责在实践中覆盖了整个经济制裁层面。
财政部是负责美国金融制裁的主要政府机构，其下属的恐怖主义与金融情报办公室（Office of Terrorism and Financial Intelligence,TFI）的主要任务是确定和调查国际恐怖组织的金融网络。
海外资产控制办公室（Office of Foreign Assets Control,OFAC）[20] 则直接负责具体的金融制裁活动，并设有特别指定国民名单（Specially Designated Nationals And Blocked Persons List,SDN List）。
商务部下属的工业和安全局（Bureau of Industry and Security,BIS）[21] 负责制定出口管制政策，并设有实施出口管制的实体名单（Entity List）。
在执行方面，在美国管辖内的企业和个人必须遵守美国的制裁决定，例如为美国情报部门的调查提供信息。美国新一轮的经济制裁以金融制裁为主要手段，这意味着美国金融制裁主要依托的全球银行业基础设施构成美国制裁的执行主体之一。
美国对环球银行金融电信协会（SWIFT）和纽约清算所银行同业支付系统（CHIPS）拥有一定的掌控权。因此，它可以操控SWIFT，也可以关闭被制裁对象在CHIPS中的美元支付清算渠道，从而达到制裁的目的。
美国在过去数十年不断颁布各类法律法规，并通过一套严密的运作机制履行经济制裁的各类职能。借助这两大支柱，美国将经济制裁与反腐败、反洗钱、人权、民主、核扩散、恐怖主义等问题结合起来考虑，频繁对他国实施经济制裁，并要求其他国家做出相应的政策改变。
经济制裁的争议与重要性
由经济制裁引起的合法性、人道主义担忧、有效性等争议持续至今。首先，美国的单边经济制裁未经联合国安理会的批准，将其国内法凌驾于国际法之上。
同时，美国迫使他国遵守其国内法的行为，违反了不干涉原则和主权平等原则。其次，经济制裁在一定程度上波及平民大众的社会经济状况，导致经济制裁的价值受到质疑。
很多人谴责美国的制裁导致委内瑞拉数百万人遭受苦痛、死亡和流离失所。但也有研究指出，委内瑞拉各项社会经济指标在2017年制裁实施前已呈现恶化的趋势，因此很难将制裁实施后出现的社会危机和经济收缩归因于制裁。[22]
2018年，美国退出伊朗核协议，对伊朗实施了有史以来最严厉的制裁，导致伊朗出现出口急剧下降、货币贬值、通货膨胀等经济问题。虽然美国的制裁使伊朗付出了巨大的经济代价 [23]，但是伊朗政权并没有改变其外交政策的核心。
换句话说，美国所施加的经济压力没有使对手的行为发生实质性的变化。这些案例使经济制裁的有效性受到质疑。虽然经济制裁面临上述争议，存在激化双方矛盾、恶化外交关系的风险，也很容易使制裁国遭受国际社会的谴责，但却未能阻止美国外交政策精英们对它的热衷。
经济制裁仍将在美国外交政策中占据重要地位的四点原因如下：
1、世界政治的变迁和人们对和平的渴望使经济制裁看起来更具吸引力。
2、全球化的经济网络增强了美国利用经济制裁进行施压的能力。
3、解除制裁可能使领导人面临民众对其实施软弱外交政策的指责。
4、只有国会才能永久地撤销和废止它们。
首先，世界政治的变迁和人们对和平的渴望使经济制裁看起来更具吸引力。从经济制裁本身的性质看，它能够避免武力武力的军事手段，显得更人道。如果经济制裁可以实现同样的地缘政治目标，战争状态这条极端的红线则不会被轻易跨过。如果一个国家不愿参加战斗并且危及其士兵的生命，那么经济制裁往往是它的最佳选择。
其次，全球化的经济网络增强了美国利用经济制裁进行施压的能力。现代金融基础设施是以美国为中心的，美国可以轻而易举地执行经济制裁并使之具有普遍的影响力。
在全球经济市场中，国家之间的经贸活动都高度依赖以美元为主导的全球金融体系。同时，相较军事制裁和贸易制裁，金融制裁的成本较低、见效快。这为美国实施金融制裁提供了优势和便利，也因此成为美国核心的制裁手段。
天平的一端是制裁国的制裁能力，另一端则是受制裁国的承受能力。这种不平衡本质上是由美国的霸权所致，因为受制裁国几乎不可能在短时间内建立能够与美国抗衡的支付结算体系。
长远看来，这也会带来一个潜在后果：滥用金融制裁会削弱美元的全球金融地位，而美元地位的下降反过来会减弱美国执行此类政策的能力。也许这种担忧不应被过分夸大，但美国的经济制裁正面临着手段升级和系统优化的挑战。
再次，解除制裁可能使领导人面临民众对其实施软弱外交政策的指责，因此美国政府比较谨慎，难以轻易地关停或者结束制裁项目。最后，美国的许多制裁都是法律规定的，这意味着只有国会才能永久地撤销和废止它们。
制裁的法律化同时使美国与受制裁国的谈判变得更加复杂。因为它让受制裁国很难相信，在遵守相关要求后，华盛顿方面能够真正解除对他们的制裁。因为它让受制裁国很难相信，在遵守相关要求后，华盛顿方面能够真正解除对他们的制裁。
结语
关于经济制裁的争议不断，有人将之称为外交事务的“利器”，有人则认为它是一把“钝剑”。可以预见的是，在未来一段时间内，经济制裁仍将占据美国对外关系的重要地位。但不同的是，美国可能会更谨慎、战略性地且适当地使用它。[24]
美国对华经济制裁，实质是美国维持其霸权和中美战略竞争的一个缩影，也是中美在人权、民主等问题上存在分歧的背景下发生的。
随着我国在海外投资与日俱增，美国的单边经济制裁无疑会影响我国的经济利益和安全。对经济制裁持乐观态度者认为，虽然美国的制裁在短期内会对中国的经济产生影响，但是长期来看，美国对华制裁可以反逼中国的技术升级。
需要指出的是，制裁游戏的风险很高。每一项措施是否能够取得与预期相同的结果，是否导致事件进一步升级，都取决于受制裁方受到制裁后所做出的政策调整。
2019年6月，欧洲外交关系委员会发布了题为《应对次级制裁的挑战》（Meeting the Challenge of Secondary Sanctions）[25] 的评估报告。在这份报告中，该委员会承认，欧洲对美国二级制裁相对被动的反应增强了其应对制裁的脆弱性。因此，中国应该更谨慎地判断和评估美国的对华态度和政策，做好相应的预防和应对措施。
参考文献：
[1] 路透社. 美国副财长表示制裁将是未来数年的有力政策工具[N/OL]. (2021.04.02) [2021.09.28].https://www.reuters.com/article/usa-sanctions-policy-tool-0401-wedn-idCNKBS2BP06K
[2] 加利•克莱德•霍夫鲍尔等. 反思经济制裁[M]. 上海：上海人民出版社. 2019：3.
[3] 主要指冻结对受制裁国政府或个别领导人的海外资产。该措施一方面可以阻止资金流动和贸易往来；另一方面，可以避免对无辜平民的伤害。
[4] The Global Sanctions Data Base[DS/OL]. [2021.09.28]. https://www.globalsanctionsdatabase.com
[5] 资料来源：Constantinos Syropoulos et al. The Global Sanctions D
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