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高璐，南京师范大学新闻与传播学院讲师。
本文为国家社会科学基金重大项目“百年中国新闻史史料整理与研究”（项目编号：15ZDB140）的阶段性成果。
袁世凯作为清末“权臣”“能臣”，在厘定官报体系、推广新式媒体等方面做了很多工作，是清廷中既持开放态度、又有效利用的少数大员之一（唐海江，丁捷，2019）。但他鼓励的只是维护清廷统治的官方报纸，对民间舆论一直采取高压态度，1904年创办《商报》时，先行规定“惟开办之始，必须约法三章，免蹈《直报》故习……只许登载商务，不准议论国事。并由职局派员查察，凡有报章先经该员阅后始准排印。所有从前《直报》馆办理笔墨之华、洋人等一概不准收用。如此稽查约束，似不至再有流弊。”（骆宝善，刘路生，2013）1906年在给巡警部徐世昌的书信中，袁世凯建议，“亟宜参仿东西各国成规，颁行报律，俾就范围……所有一切稽查禁令，全以警察为机关，则颁行报律，尤属大部应有之事权，与商律又自有区别。似宜将京城各报，归内外城警视厅监察，外省外埠各报，归该处巡警局及地方官监察，庶法律可期实行，而政令亦见齐一”（骆宝善，刘路生，2013），从执法的角度提出以警察机关作为监察报纸的主体机构。1908年袁世凯赞成颁布《大清报律》，并提出改进意见，认为“横言汜滥如川溃防，亦宜严申厉禁，以正人心而昭公是”（骆宝善，刘路生，2013），因此对诋毁宫廷、淆乱政体、扰害公安的言论都需加重惩罚。在管理新闻出版的实践中，袁世凯主张用封闭报馆、查禁报刊、扣留销毁、不准派送等严苛手段来消弭反清排满言论，对有激进言行的人抓捕惩办，“迭经严饬各属文武加意镇慑，严密稽查，遇有造言生事，潜谋构煽之人，随时严拏惩办”（骆宝善，刘路生，2013）。如清末新政实施时国内曾发生抵制美货运动，《大公报》刊载此事后被袁世凯禁止发行，此外《直报》在登载袁世凯所属部队溃散叛变的消息后也因“播散谣言”遭到查禁，这些都被视为袁世凯清末时期“摧残破坏新闻事业”的例证（郭传芹，2012）。
1912年3月，袁世凯继任临时大总统之时，孙中山为保护民主共和、限制袁的权力，先行防范，颁行《中华民国临时约法》。约法对袁限制颇多，在议会内阁制之下，作为总统的袁氏要有所突破，困难重重。在接见白逾桓等人时，袁坦言，“诸君要知，自南京参议院厘定临时约法，限制总统之处甚多，予一举一动，时时为遵守约法之故，至有许多事左牵右制，不能放手去作”（骆宝善，刘路生，2013）。
约法规定“人民有言论、著作、刊行及集会结社之自由”，从舆论层面为预防袁氏独裁提供了法律依据。依照约法，新闻报纸正常的报道、议论、发行等活动都受法律保护而不再受统治者个人意志的干扰，也不会由行业之外的国家机关（如警察）来强行介入管理。这与前清王朝的境况完全相反，所以此时中国新闻业一度出现了异常繁荣的局面，据戈公振记载，“当时统计全国（报纸）达五百家，北京为政治中心，故独占五分之一，可谓盛矣”（戈公振，1990：184）。
但新国体下的总统袁世凯，只是“摆出一副尊重言论自由、尊重报界的姿态”（方汉奇， 1992：1013），本质上并不理解现代政治的内涵，反而受民主共和社会思潮的反制，很容易滑到旧有的专制管理思维模式，主张将权力集中于一人之手。因此，民初报界的繁荣只是昙花一现，历经“二次革命”、复辟帝制的动荡，报纸数量和发行量都大为减少，国民党报纸几乎全被查禁，其它反对帝制的报纸在筹安会的威逼利诱下也被迫关闭。学界针对这段时期袁世凯产生的影响，称新闻业“处在重重劫难之中 ”（方汉奇，1992：1059）。
一 《临时约法》背景下被动地包容舆论
与清末相比，成为大总统的袁世凯对待报纸态度明显有所不同，在以前处理新闻舆论事件的公函、电文中，袁世凯的批复经常使用“查禁”“关闭”“销毁”等字眼，态度十分强硬，而民初袁世凯对类似事件的处理方法较为和缓。
“迩来报纸喧传，谓南北有恶感，又或谓南北有嫌猜，此说何所自来，今不得知……至于东南各省与北方既无接仗之事，所有恶感，不知从何说起。且南方一面未闻有此讹言，大约误解最多之处，在于王芝祥督直一事”（骆宝善，刘路生，2013），王芝祥“督直改委”一事被认为是导致唐绍仪内阁辞职的原因，此事引发的社会关注和不满情绪不小，报载“王芝祥已到京直隶军界反对甚力”（申报，1912），“王芝祥督直一事因北方军界抗不承认将取消前议”（申报，1912）。袁世凯却将其称之为“喧传”和“误解”，而非勃然大怒，与他前清时对报刊负面报道的态度大有不同，彼时袁世凯的态度是“申明报律，将一切雌黄不经之说，暨干犯忌讳之词，概行禁除”（骆宝善，刘路生，2013），更甚则“严禁营销”“饬各海关严加搜禁，毋任传播”（骆宝善，刘路生，2013）。
此时共和初建，党派林立，各派依仗媒体各言其是，袁世凯作为临时大总统，需做出顺应潮流安抚舆论的姿态。他认识到“自共和以后，言论自由”（骆宝善，刘路生，2013）的社会现状，不再用以前专制社会的一套来对付报纸中相左的言论，而选择看起来比较民主、包容的方式：“京外报纸能尽天职者，固属甚多，一班颠倒黑白，倡为邪说谬论者，亦不一而足，自可置之不理。今该报于冯督之事，亦不过有挟而为，谅无他故。无须小题大做，贻蹂躏舆论之口实。或以个人名义与之起诉，亦无不可。”（骆宝善，刘路生，2013）他还称赞很多报纸关注并报道时事是谨守职能，强调不能用官方力量压迫报纸言论，而应当竭力保护言论自由。可以看出此时袁世凯展现出一副尊重社会舆论，宽容报纸言论的形象。
类似的例子还很多。1912年11月，沙俄不顾中国政府抗议，强迫外蒙傀儡政府签订《俄蒙协约》，分裂中华民国，引发社会激烈反对。国内舆论对政府外交多有责难：“俄蒙协约虽发表者仅仅四条，实已举吾国数百年以来与外蒙古之关系斵丧殆尽……此种手段施之吾国，则痛彻心髓，闻之国际，则骇人耳目，俄人其谓我国如困兽，已不能斗而听其宰割，以去乎逼之过甚，适以激起吾民破釜沉舟之念”（申报，1912），“夫俄蒙交涉之失败也，由于前清贻孽者，半由于梁总长之无能者，半由于外交总长之屡屡易人而未及有所措手者”（申报，1912）。面对舆论对政府的指责，袁世凯在与国务总理赵秉钧商议协约签订后的对策时提到，“自该问题发生后，查阅各报纸，大加评论，甚责政府。事前无知觉，事后无豫备，然所责非其时也。既系舆论代表，宜相筹对待之策。应饬内务部转知各报馆，关于此项问题之密议，不得遽行登载，尤须慎重着笔，以觇国民之趋向”（骆宝善，刘路生，2013）。袁世凯通过行政手段转达政府要求，希望报纸慎重着笔，而非直接下达命令严禁报纸行销，与之前态度相比稍显和缓。
但袁世凯内心对这种宽容还是很勉强的，在内忧外患面前，他强烈希望舆论高度一致。在对一位记者的谈话中，他袒言：“各省人民因相互之感情，时常抗争，全国舆论不得一律。加以外人尚未承认，民国国民若无协同处事之心，则民国之前途殆不堪设想。各报馆务须顾念此理，破除党见，协助民国之大成，以取信外人。”（骆宝善，刘路生，2013）至少从表面上，袁世凯对舆论一致的希望是从国家利益出发的，那时的袁世凯也希望这种尊重舆论的态度能带来更多舆论的支持。因此在接下来的两个重大案件中，袁世凯依然表现出较为克制的一面。
（一）《中央新闻》案中的宽容言论
1912年5月革命派张树荣主办的《中央新闻》先后登载了两条新闻，一则为奉天的赵尔巽、张作霖、陈昭常、孟恩远、升允、陈夔龙等与宗社党密谋，预谋复辟清王朝并请求政府给予军饷支持；一则为揭露内务部总长赵秉钧营私舞弊任用乌珍掌握兵权，并公开军警督察长乌珍的劣迹。两则新闻确有不实之处，刊发后当事人非常愤怒。据记载：
六月二号下午七点钟，中央新闻社门前忽有内城两翼外城南营游缉队，振林（乌珍之弟）与南营参将袁得亮两游缉队管带率领各队兵约二百人及两厅巡警缉探队等甚伙进该报社，且有各队分驻该社前后及南北两巷口，隔断交通，似捕大盗，逾时，闻院内摔砸之声，又逾时，由内绑出该报社之十一人，形似斩决，当由振林、袁得亮指挥兵丁在胡同口外扭来旧式骡车数辆，立令营兵垫底，将绑获报社十一人分装车内，复令队兵荷枪拥护，解往崇文门外抽分厂南营参将衙门寄监候讯。”（申报，1912）
同时《中央新闻》报馆被封。
军警抓捕报人、关闭报馆之后，报界对政府行为非常不满，中央新闻报馆代表王藩在意见书中以《临时约法》中对言论自由的保护来质疑政府的行为：“盖言论出版，既为国民自由之权利，即为报馆不受侵犯之根据，此次临时约法规定甚明，吾侪援以保护报馆，绰有余裕。不过实力未充，致有新天津民权中央新闻各报馆一时受人侵犯之变相耳。今俱进会既已成立，声气联络，机关统一，即有逞淫威以摧残舆论者，亦不足虑矣。”（申报，1912）当时恰逢全国报界俱进会召开，报界同仁针对此事决定向北京参议院致电，称“赵秉钧以行政官擅用军队，侵害法权，破坏共和大局，莫此为甚，贵院代表国民，理宜弹劾以保言论自由，而重民国约法”（申报，1912）。
此事引起了袁世凯的关注：
中央新闻记者被捕事出现后,袁大总统于今早（二号）即召赵、乌两人到总统府面询底藴。乌、赵等即以东三省都督等来电为词，谓“该报诬造宗社党，有妨治安”云云。袁总统颇不以此举为然。谓乌珍曰：“汝如此办理，人将谓我拿破仑复出何。该报如确系扰乱治安，查明切实，自有相当办法。今汝等滥使职权，蔑视舆论，罪奚辞？”又谓赵氏曰：“智庵何亦如此粗率。”赵氏唯唯，并云：“我辈惟有辞职而巳。”（骆宝善，刘路生，2013）
通过上述史料，可以发现《中央新闻》案中，袁世凯亦不满赵秉钧、乌珍的做法，批评他们“滥使职权，蔑视舆论”。即便报纸报道不实，他仍能严格要求各政府部门和下属，以尊重舆论为导向，不能过于“粗率”对待报刊言论，甚至以专权独断的拿破仑作比进行警戒。由此亦不难看出，此刻袁世凯关注社会风评和自身形象，担忧负面舆论可能影响政府运行和政治威信。
袁世凯初为新国体下的国家元首，对舆论媒体较为“宽容”，不排除他顺应历史潮流，响应民主共和思潮，尽力将国家推向正常轨道的可能性。但他对民主共和之路的坚守并不彻底，既没有坚定的信心，更没有明确的路径，“毕竟从旧的营垒中来，因而他不可能成为完全的共和主义者”（马勇，2004）。他对媒体舆论的态度也是如此，并不是发自内心地要尊重舆论自由，当真正威胁他的声望和地位权力的事件出现时，他的态度就会发生逆转。
（二）宋教仁案中的“不法之言论自由”
1913年3月，国民党领袖宋教仁在上海火车站被暗杀。此时国民党在国民大选中取得绝对优势，宋教仁此行意欲前往北京组阁，实现自己“责任内阁制”的政治主张；这对支持总统制的袁世凯来说，意味着他集权的打算将面临重大阻力。暗杀事件后，舆论直指袁世凯是背后主谋。举国关注之下，案件很快告破，行刺者是武士英，直接指使他行刺宋教仁的是青帮出身被袁世凯委以江苏驻沪巡查长之职的应蘷丞，而通过电报、信件往来在背后指使这次行动的，则是国务总理赵秉钧的机要秘书洪述祖。
但是这样的结果并不能平息社会愤怒，国民党提出洪述祖等人的行刺动机和执行能力都显不足，其背后的赵秉钧、袁世凯才是刺杀主谋。直到今天，宋教仁案真正凶手是谁依然没有明确结论。
袁世凯被塑造为最大嫌疑者，即使凶手抓获，国民党报刊依然明指其为真凶。《民立报》直言：“可逆知此可骇、可诧之暗杀案，非仅二、三奸徒为之，而内幕中，必有政治关系有力之人，为之指使。”（民立报，1913）九江的国民党人还公然散布袁世凯与赵秉钧同谋行刺宋教仁的传单约三千张，发往北京。其文曰：“袁总统不能再称为大总统，而赵秉钧不能为总理，该二人实为犯罪，要求大总统与国务总理送往上海审讯。”（盛京时报，1913）一时间国民党将舆论的枪口对准袁世凯政府，对其极尽抨击和指责。
对比，袁世凯表示：
此次宋案发生，幸将正凶及牵连各犯次第破获，自应澈底根究，按法治罪。此是法律问题，与政治判然两途。好事之徒，不候法律解决，妄生谣诼，直欲使法律混入政治，以遂其破坏之计。又直欲藉一二人朦昧之私，倾覆政府，摇动国本……乃外间不察事实，动云某某指使，或则牵扯政府，或则指斥伟人，辗转讹传，挑动恶感。须知证据既在公堂，中外具瞻，谁能掩饰。未经宣布，何待辨明。在报纸不根之谈，则别有用意。若政府效其逆亿（忆），张冠李戴，含沙射人，则是浮议可作爰书，法庭皆为虚设。既非人民之幸，又岂逝者之心。乃幸灾乐祸之徒，借端构煽，不愿四百兆人民之疾若，以遂一二人破坏之诡谋，不知煑豆燃箕，同归于尽。（骆宝善，刘路生，2013）
袁世凯将国民党对自己的指责看作谣言诋毁，是“不根之谈”，发出这些言论的人是“好事之徒”“幸灾乐祸之徒”，他们的目的是“使法律混入政治”“倾覆政府，动摇国本”“以遂一二人破坏之诡谋”。他极力强调法律的公信力和法定程序的说服力，致力于用法律来为自己辩驳。客观来讲，袁世凯对此事的辩解无可厚非，无论近代或当代、中国或西方，对于没有经过法律审结的案件，媒体确实不应提供有导向性的报道，否则就容易形成“媒介审判”。
针对《国风报》《国光新闻》《中国报》等报纸对政府的抨击和怀疑，袁世凯用法律作为辩护根据，提出“凡罪案未经审判以前，照律不得登载新闻”（骆宝善，刘路生，2013）。在对副总统黎元洪和各省长官的电文中，袁世凯再次申明对报纸报道罪案的规定，不但引证临时约法，还借各国法律来自辩，他提出：
约法第五十一条，法官独立审判，各国法律，凡案在预审期中，各报纸不得登布。此案当宋君被刺之始，尚未获凶，即有人预设成心，诬指政府，继又凭影射之词、牵混之据、断章取义之文电，预侵法官独立职权，实为文明国所未有。即就所呈证据而言，赵秉钧尚无嫌疑可说。设将来法庭判决应行备质，政府断无袒护理由。但未经判决以前，无论何人，不得妄下断语。判决以后，当事亦何得抗不受理，而感情用事者日逞其不法之言论自由。（骆宝善，刘路生，2013）
私下里袁世凯也对秘书抱怨道：“惟予是否与宋案有关涉，是否为主使之人，亦应俟予辞职后，对质后，判有确实之罪，方能加以所犯罪案之名。今报纸日以某逆、某贼等代名词，肆口谩骂。其为私心未逞，借题发挥可知。恐世界各国无此等共和国，即专制国之君主，亦不能如此虐待下民也。”（骆宝善，刘路生，2013）可以看出，袁世凯面对舆论的责难十分不悦，他认为报刊怀疑自己与宋教仁案有关是“私心”和“借题发挥”。
袁世凯的辩驳中提到了法律程序，就此案而言，案件未决之前媒介审判的确不符合司法公正和法律程序，袁世凯思维中对“媒介审判”的反对与当下我们所强调的新闻理念有几分类似，这一点在现代社会依然具有进步性。但综观袁世凯对法律的解读和运用，完全是为我所用的态度，即法律于我有利，则运用之，如对我不利，则抛弃之。民元以来，对约法最大的破坏者正是袁世凯及其党羽。他将权力集中于一人之手，擅自破坏议会内阁制度，直接导致身后总统和总理之间的权力之争，内阁频繁倒台。因而他此刻对法律的尊重只有反讽的味道。
袁世凯常言“民主”“自由”“共和”“文明”，但实际上他并不懂也不尊重共和。顾维钧曾经在回忆录中提到：“袁世凯不懂得共和国是个什么样子，也不知道共和国为什么一定要比其他形式的整体优越。他的统治越来越趋向于恢复帝制，保持旧的制度，使自己高高在上。他不只是不了解共和国需要什么或民主如何起作用，看来他根本没有实现共和或民主的愿望。”（顾维钧，1983：92）所以，随着政治局势的变化和自己地位稳固、权力集中，共和制之根本尚可抛之，更何况其上的舆论民意。
从中央新闻案到宋教仁案，袁世凯总体上体现出对舆论的包容，并未像清末一般因报刊批评官方、指责政府就直接对其关停禁运。但他的态度却有很大不同，从政府不得“蔑视舆论”到质疑报刊“借端构煽”，他对负面言论的容忍程度表现出明显的下滑趋势。结合他在宋教仁案中提出的“不法之言论自由”概念，可以看出他因约法限制所表现出对舆论的尊重逐渐消减，甚至即将滑入从前专制的境地，这亦为他为日后用法律的手段来限制言论自由暗下伏笔。
二 “二次革命”后主动钳制新闻舆论
“宋案”发生后，国民党发动“二次革命”，力图武力推翻袁世凯。1913年11月4日，袁世凯发布大总统令，宣布国民党为非法，限三日内解散国民党，“嗣后再有以国民党名义发布印刷品、公开演说或秘密集会者，均属乱党，应即一体拿办，毋稍宽纵”（朱宗震，杨光辉，1983：820）。民间报纸纷纷站在各自立场进行报道，一时舆论喧嚣尘上。面对舆论界的纷乱状况，袁世凯对内务部和各省长官做出指示：“近日南北风潮谣言纷起，人心极为不靖。推其原因，多由报纸登载太过所致，应即设法和平取缔”（骆宝善，刘路生，2013），“查报纸造谣实属妨害治安，于法律皆列有专条。现值浔乱未靖之际，岂容报纸肆意簧鼓，淆惑人心？嗣后各处如有报纸任意造谣，应即按照法律，严行办理。”（骆宝善，刘路生，2013）面对武装反对自己的政党活动，袁世凯展现出坚决彻底镇压的态度，就此他对待舆论的态度发生了变化，处理方式也开始回归清末时期的严厉风格。二次革命结束后，袁世凯对待国民党的态度亦是毫不留情，称其“大率借改革政治之名，行攘夺权利之实。凡可以逞其野心者，虽灭国亡种，荼毒生灵，亦所不惜”（骆宝善，刘路生，2013），因此面对国民党报刊的指令亦与清末对待革命派的手段别无二致：“据探报，匪党等派人四处演说煽惑，并发行煽乱报纸等语。各该省务即严密侦查，如有此项情事，亟应严行禁办，以遏乱萌。”（骆宝善，刘路生，2013）
（一）《报纸条例》的严苛与含混
如果说非常时期管控舆论尚事出有因，那么暂时管控变成长期钳制，则是袁世凯对局势判断和对舆论态度的彻底转变。1914年4月2日，袁世凯政府颁布《报纸条例》，在前清《大清报律》的基础上更加严格，并且集中了日本等国报律中的限制性条文，来加强对报纸的控制。其中第九条规定：“每号报纸应于发行日递送该管警察官署存查”；第十条则规定了八种报纸不得登载的内容，分别是：“淆乱政体者”“妨害治安者”“败坏风俗者”“外交、军事之秘密及其他政务，经该管官署禁止登载者”“预审未经公判之案件及诉讼之禁止旁听者”“国会及其他官署会议按照法令禁止旁听者”“煽动曲庇、赞赏、救护犯罪人、刑事被告人或陷害刑事被告人者”“攻讦个人阴私、损害其名誉者”。
如报纸发行前需要送到警察局备案的规定对报纸的出版造成很大阻碍，袁世凯在对检查报章内史的要求中提到，“以后检察各报，如外交、军政两项，固仍应注重，至民间之疾苦，吏治之得失，及施行各政治是否与民情有妨碍，逐日均须检呈，勿得隐匿”（骆宝善，刘路生，2013）。虽然袁世凯将自己的目的解释为关心民生疾苦、政治得失，但实际是将所有反映社会负面新闻的报道进行屏蔽，借机对报纸内容进行检查、限制出版自由。政府的强行介入严重干扰了报纸的运作，对政府的建言也罢、不满也罢，都无法正常出现在报纸的版面中，在各级地方的施行中，该流程更演变成为饱受诟病的预检制度。
另一方面，八种“不得登载”的内容部分表意含混并且设置了舆论监督的障碍，在政府自主解释下，任何政府不想要、不喜欢、不满意的报道都会被剔除。对此，报界请求政府对《报纸条例》中宽泛不明了的条文规定予以解释，然而由于法令过于严苛执行不易，各部门之间互相推诿。时人嘲讽道，“然而内务部则诿之法制局，法制局则诿之大理院，谓一经公布与该局关系已断，此事当然属之大理院，而大理院则仍诿之于法制局，谓各种条例之修改向归法制局，本院未便参预。呜呼，区区一文义上之解释，犹且彼此推诿，若是然则政府对于该条例欲以不解解之耶？不解解之斯有伸缩转旋之余地，是即政府之绝妙秘诀也”（申报，1914）。也有言论直接指出《报纸条例》的实质是摧残社会言论，并对政府公然藐视舆论的做法提出批判，对这种举措带来的社会影响表示担忧，“然而今规定如此，不过与之以便利，俾摧残言论之手段不繁难耳，此所谓不适之加重者又一也”（申报，1914），“国无独立健全之言论，内之不足针砭当道、牖发社会，外之不足刺激世界、表示国人意思，外交莫与为援，国家精神、国民特性莫与为鼓吹，纵或有言，人亦不重，全国仰视外人之鼻息而自闭其聪，而塞其明诚，可哀矣”（申报，1914）。
在这样的社会背景下，政府对新闻界的干涉渗透到方方面面，舆论受到严厉管控，报纸言路被阻塞，报界发展陷入颓靡。戈公振直言，“盖自报纸条例公布，检查邮电，阅看大样，拘捕记者，有炙手可热之势也”（戈公振，1990：184）。后来袁世凯政府还颁布了《修正报纸条例》和《著作法权》，将《临时约法》中保护言论自由的相关条款推翻，将对舆论控制的权力集中在政府手中。
（二）复辟帝制期间伪造民意
早有人担忧并预言一个习惯于专权独断的人最终会走向帝制。袁世凯担任临时大总统时曾遭诸多反对，“谓我民军流无数宝贵之血，縻几多有用之财……非以其能驱除异族，而必举一汉人之有皇帝思想、皇帝资格者起而代之也？！”（申报，1912），“若觊觎此独夫椅而欲称帝称王，则兵权在握，何妨将满奴杀之逐之，据黄河流域以建设一小朝廷，亦未为非计”（申报，1912）……类似的质疑始终没有停止。1915年面对美国《独立周刊》记者提问，袁世凯对此作出辩解：
就连美国和英国的媒体都误会了我。我们设在华盛顿和伦敦的公使馆送回的报刊杂志的摘要显示，现在要么有一种预谋要摧毁外国人对中国民主的信心，要么是我在国内的政敌希望我出局，甚至不惜复辟帝制。你们的杂志一定有能力让美国官方和人民深刻地明白：说我赞同恢复帝制，希望成为皇帝的论调，并不是由我的朋友，而是由我的敌人制造的。如果当初我继续相信我们的国家适合帝制，我就会站在朝廷一边。但是，我看到，变革是不可避免的……我站在民主力量一边，结果，民主制度赢了。我可以肯定地说，如果我站在旧秩序一边，帝制不会这样快、这样利落地被推翻。由此也许还会引发长期的、可怕的内战。（骆宝善，刘路生，2013）
然而即便如此解释自己无意做皇帝，袁世凯最后仍旧选择了“尊重民意”、复辟帝制，当然这些“盛大民意”都是筹安会伪造的。
对于“民意”，袁世凯曾经这样解释，“又如民意二字，应释为多数良民之意。今日多数良民之意，大都在于安居乐业。乃以主持民意之人，而于人民心理适相反对。又如舆论二字，系指有学问、有道德、有名望者之言论。今则由少数报馆以意为之，民意舆论全失真相。颠倒黑白，紊乱是非，几于无奇不有。无非利用美名，以便其私而巳。”（骆宝善，刘路生，2013），根据袁世凯的理解，良民成为民意的主体。这一明显带有个体价值判断的标准，将民意的本质限定在某种好恶判断的范围内，顺服和讨人欢喜的即为“良”，反对和叛逆的则为“逆”，完全违背了民意的本质。而如果将舆论理解为“有学问、有道德、有名望者之言论”，则更为片面。所谓有学问、道德的人也可以是与自己的价值判断和好恶标准相似的人。这种理解轻则导致偏听偏信、重则被阿谀奉承迎合拍马之言围绕，完全丧失对民意的掌握，甚至以己意代替民意、伪造民意、强奸民意。后来历史的发展充分证明了这一点。
担任袁世凯政治顾问的美国学者古德诺发表《共和与君主论》（又译为《君主与共和利弊轮》），称从权力交接的角度来说，中国实行君主制较共和制为宜。于是筹安会以此为由头，大肆宣扬君主制度，杨度发表《君宪救国论》，刘师培发表《国情论》，纷纷为袁世凯实施帝制复辟宣传造势。这些“有学问、有道德、有名望者”的言论出来后，筹安会组织各省请愿团向参政院代行立法院请愿讨论国体，各省代表也按要求上书表述赞成帝制，杨度更通过金钱运作策划出嫖娼请愿团、乞丐请愿团等荒诞的情形来表达“民意”，之后的国民代表大会也是在操纵下实现了“民意”对帝制的赞成。于是，“多数良民之意”顺利出笼。
此时真正的民意却被政府强力钳制，如北京的《天民报》因为批评筹安会而被封禁，上海《民权》《民立》《民强》诸报因反对帝制被淞沪警察厅下令禁止售卖，还有很多持反对论调的报纸，“在内地则勒令停版，在租界则停止邮寄，在国外则禁止输入”（戈公振，1990：185）。梁启超撰文《异哉所谓国体问题者》表示对恢复帝制的异议，袁世凯得知后曾派人携重金20万元打算收买梁启超，但是遭到拒绝。
《虎庵杂记》还记载了袁世凯身边人为他伪造舆论的事情。袁世凯每天看的报纸都由梁士诒、袁乃宽等人送达，在这之前，梁士诒等人先将报纸检查一遍，凡是有反对帝制的报道都被会被改为拥戴之语，重新出一版新的报纸，再送给袁世凯阅览。直到有一天赵尔巽来拜访袁世凯，发现袁世凯家中的《时报》与自己所见的版本大有不同，袁世凯才发现自己被蒙在鼓中，所看到的报纸也罢、听到的舆论也罢，都是被身边人所篡改的。
伪造民意者必被伪造的民意所害，袁世凯周围的人这样做，本质上是投其所好。虽然曹汝霖在回忆中叹息，袁世凯被周边最信任的英公使朱尔典“劝进”，并认为是这次劝进使袁世凯下定决心当皇帝，是“英使劝进误尽了项城”，但也提出朱使“既未说奉有政府训令，项城竟信而不疑，未免轻率”（曹汝霖，2009：160-161），暗示了袁世凯内心深处对复辟和称帝后专权专制的强烈渴望。
三
余论
中华民国的立国根本是人民，在共和制下，民意是根本，只有真正尊重和顺应民意的政府，才能获得民意的支持。虽然民意是中国所谓“明君贤相”口所畅言之语，但在缺乏大众媒体的帝制社会，民意多以口头传播的形式出现、飘在半空，偶尔出现一鳞半爪的文字传播也多半面临被查禁的遭遇，其表达缺乏合法介质。当近代报纸出现后，民意有了合法的表达渠道，尊重民意和保护报刊言论自由的具体行动之间有了积极的联动，保护报刊的言论自由成为政府是否尊重民意的重要评判标准。当然，民初社会，各种思潮言论、不实之词，甚至造谣污蔑的话语，充斥报端，如何在这种复杂的环境下甄别民意，保护和引领刚刚兴起的言论自由的社会氛围，成为袁世凯及其政府能否真正尊重民意乃至力挽狂澜、稳健执政的考验。
袁世凯在“二次革命”前重视民意、顺应舆论的表现一定程度上源于《临时约法》的限制，因此面对一些不实的报道和不利于自己的言论，他能够表现出宽容与开明的一面，严格要求政府部门和下属，恐落下专制集权的口实。可见此时袁世凯认识到舆论对自身形象塑造的作用，担忧负面的舆论会影响政治威信。值得注意的是，袁世凯是一个兼具新旧意识的政治家，他转向民主共和阵营本就具有一些投机的意味，因此在历史大势影响下他选择尊重舆论；然而随着政治局势日益复杂化，他对舆论的包容程度随着政治权力的上升呈现出下降的趋势，尤其“二次革命”爆发后，面对民初旧制度崩坏、新规则未确立、政府权威丧失、社会信仰混乱的状况，袁世凯将权力集中于一人之手，逐渐滑向专制独裁的一面，并对舆论进行牵制、操纵，甚至歪曲和伪造，败相已漏。他的最终选择从他最初对“舆论”的理解便能体现，他强调民意一致，强调舆论与政府意见趋同。这种观念导致了袁世凯的政治失败，他的偏听偏信使他失去对民意的掌握，甚至促成以己意代替民意、伪造民意、强奸民意的局面。
面对反对派，袁世凯是否愿意选择另一条路径呢？虽然在历史面前任何假设都显得有些苍白，但笔者还是不禁有如下联想，袁世凯所面临的媒体环境与美国独立战争后政党报纸的“黑暗时期”有几分类似，各党派利用报纸大肆宣传、党同伐异、恶意诋毁对手，不惜造谣抹黑甚至拳脚相向。当年美国总统杰斐逊也曾面临这样“糟糕”的舆论环境，他曾在私人信件中抱怨本国报纸滥用新闻自由对他本人和新闻业造成了伤害，但他坚信新闻和言论自由是人类一切自由的基础，是社会进步中无法放弃的原则，相信社会民众良知和理性能最终战胜报纸短暂的腐败。他和美国坚持下来了。其中最根本的原因，笔者认为，杰斐逊是共和制坚定的支持者和践行者，而袁世凯本质上还是相信集权的力量。纵观袁世凯政治生涯中与报刊的诸般交往，不论是晚清提倡新式官报，还是民初尊重舆论，不论是封禁革命派报刊，还是伪造民意进行帝制复辟，他的行为始终围绕着政治权力展开。袁世凯将报刊视为获取权力的工具，并不在乎民意的社会价值；如顾维钧所言，他也不懂民主共和的本质内涵。在袁世凯的观念中，唯有垄断的权力和高度一致且有利于政府的声音才能稳固政局，因此他一手促成了民初对舆论的钳制，也将自己抛向历史潮流的反面。
本文系简写版，参考文献从略，原文刊载于《国际新闻界》2021年第10期。封面图片来源于网络
本期执编/Aki
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