地级市是我国城市体系的骨干，因行政规格相当于地区行署而得名。改革开放前，地级市的行政规格都是地级。改革开放后，15个地级市包括沈阳、大连、哈尔滨、广州、青岛、宁波、厦门、深圳、南京、成都、长春、杭州、济南、武汉、西安升为副省级，其中大连、青岛、宁波、厦门、深圳还获得了计划单列。副省级城市算不算地级市？多数学者仍视其为地级市，而少数学者将其单列为一个层次，于是很多不懂行政区划的网友就误以为副省级市不是地级市。其实城镇规划君何方洪可以用一句话解释清楚副省级市究竟是不是地级市：地级市主要是个行政区划概念，而副省级城市只是行政级别概念。我国的建制城市的行政区划层级分为中央直辖市、地级市、县级市，行政级别分省部级、副省级、地级、副地级、县级。副省级城市是就城市的行政级别而言的，只涉及市委、市政府工作人员和工作部门行政级别的改变，并不涉及行政区划层级的改变。因此，一言以蔽之，副省级市（包括国家计划单列市）都是地级市。
一、与其他地级市相比，副省级城市具有一些特殊性
有学者认为应将副省级城市从地级市中排除，因为副省级城用具有一些特殊性。副省级城市确实具有不同于普通地级市的特点，比较明显的有两个：
（一）副省级城市行政规格上升了半级
传统上，地级市因行政规格相当于地区行署而得名，与省的工作部门厅平级，又称地厅级城市。副省级城市的规格是副省级，市委书记、市长都是副省级官员，相应的工作部门和官员也提了半级。如济南市教育局长的级别是副厅级，而潍坊市教育局长是正处级。副厅级以上官员是高级官员，可以在全省乃至全国调配。一般情况下，由正县级升到副厅级面临较大困难，副省级城市的设置为更多干部提供了升迁之路。还有一些城市，如江苏苏州市，市委书记由省委常委兼任，也是副省级官员，但城市规格仍是地级，其他市委市政府工作人员的级别与普通地级市一样。他们由省委常委兼任属干部高配现象，像当年国务院周总理兼外交部长一样。
（二）副省级城市的权力相应提高，享受很多优惠
众所周知，改革开放后，我国实行以提高经济效益为中心的非均衡发展战略，政策向沿海地区和中心城市倾斜。副省级城市作为具有战略意义的城市，自然从中受益。较大的市，如计划单列市、省会城市，市人大及常委会可以制定地方性法规。地方性法规可作为行政诉讼的依据，很受外商欢迎，”因为外国投资者拒绝在没有更多法律保护的情况下投资”。副省级城市还获得了更多管理权，特别是审批权。有了审批权，地方可以独立干很多事。另外，机构设置、干部配备、工作部署等，与其他地级市也有不同的政策，具有更多与中央联系的渠道。特别是计划单列市，在国民经济和社会发展计划方面，已获得省级职权，国民经济和社会发展计划直接纳入全国计划。市场竞争中，副省级城市比其他地级市有明显优势。
二、副省级城市的设置并没有突破地级市框架
也有学者认为副省级城市比传统地级市级别高，不属于地级市，是对传统地级市框架的突破。实际上，这是一种误解。尽管副省级城市有这样那样的特点，其设置并没有突破地级市框架。
（一）行政领导关系上，副劣级城市仍受省领导
我国的城市中，只有直辖市与省、自治区平级，宜接受中央领导。其他城市，包括县级市、地级市，都受省或者自治区领导。尽管副省级城市在级别上升了半级，计划单列市在经济上还获得了省级职权，但在行政上仍受省领导，仍是省辖市，与其他地级市在形式上并无大的差异。市委书记、市长虽然是副省级官员，但仍要服从省里的安排。这些不同于中央直辖市。根据管理学原理，高级单位可以管理低级单位，高级官员可以管理低级官员。中央也有部级单位管副部级单位的情况，如自然资源部管中国地质调查局、国家海洋局、国家林草局。因此省管副省级城市也算不上什么意外。
（二）行政区划层次上，副省级城市是省县（县级市）之间实际上的一级管理层次
我国宪法明确规定，我国在地方主要设立省、县、乡三级管理层次，地级市、县级市、县同受省、自治区领导。实际上，在多数地方，省县（县级市）之间还设了一级管理层次，即地级市，副省级城市也承担着这样的职能。多数副省级城市都管县（县级市），只有广州市、深圳市、厦门市、武汉市、南京市等少数副省级市下辖全部是市辖区，没有管辖县或县级市。一般地级市多数也管县（县级市），只有少数不管县（县级市），如新疆克拉玛依市、黑龙江大庆市等工矿城市，以及广东东莞市、中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省儋州市4个由县级市或镇（嘉峪关）升格的不设区的“直筒子”地级市。从行政区划层级上看，副省级城市同一般地级市一样，是地方上的第二级行政单位，并未因为升了半级而成为单独的行政层次。
（三）法律地位上，副省级城市的设置没有明确的法律地位
虽然副省级城市的行政规格为副省级，但至今没有明确的宪法地位，甚至没有明确的政治和行政规格，其设置主要是依据红头文件，是中央和地方技术妥协的产物。《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中只有直辖市、设区的市和不设区的市之分，没提副省级城市。《立法法》提到较大的市享有地方立法权，也没提副省级城市。民政部和省在行政区域规划中仍视副省级城市为地级市。如黑龙江省人民政府官方官网对全省行政区划的介绍：“目前，我省共辖12个地级市、1个地区行署。哈尔滨市、齐齐哈尔市、牡丹江市、佳木斯市、大庆市、鸡西市、双鸭山市、伊春市、七台河市、鹤岗市、黑河市、绥化市、大兴安岭地区”，副省级市哈尔滨市也是12个地级市之一。现在人们普遍称县级市为地辖市，而多数副省级城市同一般地级市一样都管县或者县级市。显然，地级市主要是个行政区划概念，而副省级城市只是行政级别概念。我国的城市区划层级分中央直辖市、地级市、县级市，行政级别分省级、副省级、地级、副地级、县级。副省级城市是就城市的行政级别而言，只涉及市政府工作人员和工作部门行政级别的改变，并不涉及行政区划层级的改变。计划单列市只是获得了计划单列，也不涉及行政区划层级改变。宪法中只提设区的市与不设区的市，而少数地级市不设区，所以设区的市与地级市不是一个概念。地级市是目前多数地方的第二级管理层次，所以副省级城市只能列入地级市这一管理层次。
三、副省级城市产生于特定背景，新形势下其地位面临改革
副省级城市产生于特定的历史背景，是改革发展到一定阶段的产物。经过多年改革开放和现代化建设，客观环境已经发生了巨大变化，副省级城市的地位也必然面临着改革。
（一）副省级城市是在计划单列市的基础上发展起来的
我国的建制城市，除直辖市外，其他都归省、自治区管辖。我国的15个副省级市城区人口都在100万以上，其中广州、深圳的城市规模超过了1000万人（城市规模只跟城区人口规模有关，不是指市域总人口），属于超大城市；成都、武汉、西安、杭州、南京、济南、哈尔滨、沈阳、青岛等9个副省级市城市规模超过了500万人，属于特大城市；长春、大连、厦门、宁波等4座城市规模为300万—500万区间，属于Ⅰ型大城市。这些副省级市在我国的国民经济中占据重要地位，如大连是东北最大的出海口和全国著名的装备制造业基地，深圳是我国著名的特区和珠三角的龙头。将这些城市单列，有利于这些城市的经济社会发展，又有利于更好地发挥这些中心城市的辐射作用。上世纪80年代以来，为发挥特大城市在经济建设中的作用，国家相继将重庆、武汉、沈阳、大连、哈尔滨、西安、广州、青岛、宁波、厦门、深圳、南京、成都、长春等14个城市列为计划单列市，对其国民经济与社会发展计划单列。这些城市单列后，加快了改革开放步伐，增强了辐射能力。同时，计划单列市收支直接与中央挂钩，与所在省联系相对减少，因而与所在省关系更杂化。为协调计划单列市与所在省的关系，1994年后中央决定将14个计划单列市以及济南、杭州升为副省级城市，并仅对重庆、大连、青岛、宁波、厦门、深圳计划单列。重庆市直辖后，计划单列市减少为5个。
（二）副省级城市是计划经济的产物，同社会主义市场经济体制不相适应
改革开放前，我国实行以行政为导向的计划经济体制。改革之初，计划在资源配置中仍占基础性地位，特别是继续实行倾斜性政策，给予一些地方大量优惠政策。副省级城市享有一般地级市可望而不可及的权力，尤其是计划单列市由于在国民经济和社会发展计划方面取得了省级职权，享有计划经济条件下所能享有的很多优惠条件。显然，副省级城市的设置具有明显的计划经济特征。
1992年我国确立了社会主义市场经济体制改革目标。市场经济要求平等竞争，必然要求改革以行政等级为基础的城市设置模式。海南省从1988年开始省管县。浙江省经过儿次放权，除宁波外，地级市对县的管理已经相当有限。2002年以来，多省向县放权。随着市场经济体制的完善和县域经济实力的增强，副省级、地级、副地级、县级等城市级别日益妨碍城市间公平竞争。目前，海南省所有县委书记都是省委委员或者候补委员，直接参与省委重大决策。大多数西方国家，除首都外，城市都实行自治，法律地位是平等的。显然，市场经济条件下，副省级城市的级别必然面临改革。
（三）计划单列市的行政地位将面隘深刻的改革
计划单列市往往经济实力较强，但由于其收入不上缴省财政，严重削弱了所在省的宏观调控。由于在国民经济和社会发展计划方面，计划单列市拥有省级职权，国务院和国家计委等主管部门将其视为省级单位。这种情况下，广大市民的省籍观念已经严重淡化，不利于发挥省的统筹和协调。虽然国家将计划单列市和部分省会城市定为副省级，但这些问题仍未解决。显然，长期单列于省于国都不利。
我国要实行“省直管县”，首要难题是多数省太大。有学者提出将一些副省级城市直辖，可以“缩省”，且不增加很多机构。其实，直辖市和其他城市都是建制城市，与县相区别：县是广域型政区，市是城市型政区；县是地方的面，市是地方的点。美国纽约有1000多万人，却只有800平方公里，多数市民住在城镇，从事非农活动。反观我国，重庆市是世界上面积最大、总人口最多的建制市，却不是中国最大的城市（中国第一大城市是上海市，第二大城市是北京市，第三大城市是广州市，第四大城市是深圳市），在中国城市规模大小排名中只能排在一线城市北上广深之后的全国第5名，2020年重庆市的市长却领着979.01万人居住在乡村的人口种地，这种广域市设置模式受到广泛质疑。
现在一些副省级城市“直辖”喊得很热，比如2020年中科院一篇学术文章《十四五时期行政区划设置与空间治理的探讨》就提出建议支持深圳、青岛、大连、喀什等四城市升直辖市。众所周知，除北京外，直辖市主要是作为较大区域经济发展的龙头，但沿海各省，地域不是很大，发展水平比较高，增不增直辖市不很重要。反而是内地地域广大，发展水平较低，有必要增直辖市，重庆直辖市的设置主要出于此目的。当然，直辖市扩军还要考虑布局合理等因素，操作比较复杂。而且，对首都以及特殊重要城市实行中央直辖是各国的普遍做法。既然具有特殊性，数量不能太多。所以，计划单列市的前途，要么是直辖市，要么是普通的省辖市。
四、结论：副省级城市只是特殊的地级市
副省级城市也好，计划单列市也好，都没改变同所在省的隶属关系。只是与其他地级市比，它们具有一些特殊性。它们是特定历史条件的产物，随着特定条件的消失，尤其随着社会主义市场经济体制日益完善，其特定身份的改变是自然的。特别由于“扩权强县”，越来越多的县获得地市级甚至许多原属于省级政府的经济管理权，副省级城市的独特性在日益消失。副省级城市，要是成不了直辖市，将来就只能是普通的省辖市，副省级城市的特殊性也只是暂时的。
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