巡抚这个官职正式设置是在明宣德、正统时期。明初时,地方以布、按、都三司为地方最高长官。布政使掌一省行政,按察使掌一省刑名,都指挥使掌一省兵事。如此一来虽然能在很大程度上集中皇权,避免地方势力坐大,可缺点也很突出,一旦遇到重大政务,三司之间往往不能实心配合,甚至是相互推诿。

明朝正四品地方官员(明代此官职仅为七品权力却比巡抚要大)(1)

巡抚就是在这种情况下诞生,为了更好地统辖一省事务,巡抚设立之初其职权就在三司之上。从权力结构来来说,一定程度上是为了解决地方上三司分立、事权不一之弊,长期看其职能有向地方行政系统转化的意味。

不过话又说回来,朝廷将地方的大事全部委托给巡抚,总得来说心里也不踏实。于是,又出现了一个“巡按”。巡按就是我们在很多影视作品中常见的八府巡按之类的,别看他的官品只有七品,但权力和巡抚并无多大区别。因此,在地方上,巡抚和巡按又会出现权力之争。

明朝正四品地方官员(明代此官职仅为七品权力却比巡抚要大)(2)

巡按到底是个什么官呢?

明代都察院设十三道御史(十三道即十三省)出京,巡察地方官吏,这就是巡按御史。巡按御史最早出现于洪武十年(1377年)七月,朱元璋派监察御史巡按州县,永乐初年“遣御史分巡天下为定制”。按制度,巡按御史出巡,为期一年,事毕还京。

巡按御史仅是个七品官,监察对象却是地方上的布政使、按察使等二、三品大员,位卑而权尊。巡按出巡官方叫法为“行部”或“按部”,“代天子巡狩,大事奏裁,小事立断。”正是因为中央赋予了巡按御史如此重要的权力,所以从它诞生之日起,巡按的实际地位不断上升,甚至超过三司。

巡按权力之重,有时可以随意凌辱、责打地方官。如嘉靖时巡按直隶御史蒋旸以小过杖杀真定知县丛芝,而蒋旸仅得了个降级处分而已。因此,地方官见了巡按就好比是老鼠见到猫。品秩卑微的巡按拥有如此的权威,体现了明朝官僚政治以小制大、以内制外的特点。

明朝正四品地方官员(明代此官职仅为七品权力却比巡抚要大)(3)

巡抚和巡按会有什么矛盾呢?

巡抚为一省最高长官,也有巡察地方的职能,又多带都察院衔,对地方官也握有一定的监察权。其中一个表现就是在外官考察中,巡抚与巡按的考语对于官员的升黜同样重要。

巡抚多以尚书、侍郎、都御史、少卿等官为之,地位较高;巡按虽品级低微,但实际权力却日益增长,两者职权交叠,逐渐发生矛盾。于是,中央授巡抚都御史衔,以确立其在地方上的威望。按说,巡按御史为都察院官,巡抚授都御史衔,建立了名义上的上下级关系。可是,随着巡按权力的不断上升,与巡抚分庭抗礼,抚按矛盾日趋激化。

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然而,在不断升级的抚按之争中,朝廷渐渐偏向了巡按。这是因为明中叶以后巡抚逐步趋于地方化,“或四五年,或八九年,驻守一方”。面对巡抚逐渐成为为地方大员的趋势,朝廷便用巡按牵制巡抚的权力。

巡抚与巡按虽都有监察权,但毕竟分工要所不同。巡抚主要考察官员的政绩才能,而巡按却是纠察纪律,用今天的话说,巡按更像是纪委监察组组长。因此,朝廷要利用巡按对不断地方化的巡抚进行监察和牵制。万历以后,带都御史衔的巡抚已经对七品巡按甘拜下风了。

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说白了,明代的统治者对地方长官始终不太放心,生怕他们权力坐大威胁皇权。所以,用巡按来牵制巡抚鲜明地体现了明代监察制度中以小制大、以内制外的特征。从制度设计来看,明代中央对地方的监察是严密而成熟的,从实际情况来看,也达到了牢固控制地方的目的。

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