巡抚这个官职正式设置是在明宣德、正统时期。明初时，地方以布、按、都三司为地方最高长官。布政使掌一省行政，按察使掌一省刑名，都指挥使掌一省兵事。如此一来虽然能在很大程度上集中皇权，避免地方势力坐大，可缺点也很突出，一旦遇到重大政务，三司之间往往不能实心配合，甚至是相互推诿。
巡抚就是在这种情况下诞生，为了更好地统辖一省事务，巡抚设立之初其职权就在三司之上。从权力结构来来说，一定程度上是为了解决地方上三司分立、事权不一之弊，长期看其职能有向地方行政系统转化的意味。
不过话又说回来，朝廷将地方的大事全部委托给巡抚，总得来说心里也不踏实。于是，又出现了一个“巡按”。巡按就是我们在很多影视作品中常见的八府巡按之类的，别看他的官品只有七品，但权力和巡抚并无多大区别。因此，在地方上，巡抚和巡按又会出现权力之争。
巡按到底是个什么官呢？
明代都察院设十三道御史（十三道即十三省）出京，巡察地方官吏，这就是巡按御史。巡按御史最早出现于洪武十年（1377年）七月，朱元璋派监察御史巡按州县，永乐初年“遣御史分巡天下为定制”。按制度，巡按御史出巡，为期一年，事毕还京。
巡按御史仅是个七品官，监察对象却是地方上的布政使、按察使等二、三品大员，位卑而权尊。巡按出巡官方叫法为“行部”或“按部”，“代天子巡狩，大事奏裁，小事立断。”正是因为中央赋予了巡按御史如此重要的权力，所以从它诞生之日起，巡按的实际地位不断上升，甚至超过三司。
巡按权力之重，有时可以随意凌辱、责打地方官。如嘉靖时巡按直隶御史蒋旸以小过杖杀真定知县丛芝，而蒋旸仅得了个降级处分而已。因此，地方官见了巡按就好比是老鼠见到猫。品秩卑微的巡按拥有如此的权威，体现了明朝官僚政治以小制大、以内制外的特点。
巡抚和巡按会有什么矛盾呢？
巡抚为一省最高长官，也有巡察地方的职能，又多带都察院衔，对地方官也握有一定的监察权。其中一个表现就是在外官考察中，巡抚与巡按的考语对于官员的升黜同样重要。
巡抚多以尚书、侍郎、都御史、少卿等官为之，地位较高；巡按虽品级低微，但实际权力却日益增长，两者职权交叠，逐渐发生矛盾。于是，中央授巡抚都御史衔，以确立其在地方上的威望。按说，巡按御史为都察院官，巡抚授都御史衔，建立了名义上的上下级关系。可是，随着巡按权力的不断上升，与巡抚分庭抗礼，抚按矛盾日趋激化。
然而，在不断升级的抚按之争中，朝廷渐渐偏向了巡按。这是因为明中叶以后巡抚逐步趋于地方化，“或四五年，或八九年，驻守一方”。面对巡抚逐渐成为为地方大员的趋势，朝廷便用巡按牵制巡抚的权力。
巡抚与巡按虽都有监察权，但毕竟分工要所不同。巡抚主要考察官员的政绩才能，而巡按却是纠察纪律，用今天的话说，巡按更像是纪委监察组组长。因此，朝廷要利用巡按对不断地方化的巡抚进行监察和牵制。万历以后，带都御史衔的巡抚已经对七品巡按甘拜下风了。
说白了，明代的统治者对地方长官始终不太放心，生怕他们权力坐大威胁皇权。所以，用巡按来牵制巡抚鲜明地体现了明代监察制度中以小制大、以内制外的特征。从制度设计来看，明代中央对地方的监察是严密而成熟的，从实际情况来看，也达到了牢固控制地方的目的。
,
