从采取各类集约措施扩大存量及增量土地的供应规模，到严控工业用地的转让时限及形式，经历过土地一次利用低效之苦的珠三角各地，能否通过一系列改革把握住土地二次利用机遇，是决定其制造业可持续发展的核心条件。
（对于工业用地的一系列政策调整，目前存在三个问题：首先是政策效力层级低；二是政策体系庞杂。涉及土地管理政策、规划管理政策，还有关于历史遗留违法建筑处理的所有政策；三是规则过于混乱。现有的一些政策之间是有冲突的。图/视觉中国）
《财经》记者 焦建/文 苏琦/编辑
“有的叫城市更新，有的叫‘三旧改造’，虽名称有差异，但目前珠三角各主要工业城市遇到的土地问题都类似，就是如何进行土地空间资源的再配置。”佛山经信局的一位负责人近日对《财经》记者称。
事实上，通过不断实践土地获得及利用的新构想，在以深圳、东莞、佛山等地为代表的珠三角地区，涉及工业土地“再分配”的一套新体系，正处于加速形成阶段。
在此前30多年中，“村村设厂”、“区区有工业园”在夯实这一地区“世界工厂”地位的同时，亦使其土地开发强度远超警戒线。以较低成本为工业进一步升级与发展提供必要空间的同时扭转旧方式的重重积弊，正是珠三角工业土地二次利用的宏旨。
从“腾笼换鸟”政策实施算起，这一调整在珠三角各市已进行了数年。近期出现提速，一方面因此前实践表明，产业生态营造远非一日之功，企业迁出不易，还会给地方政府税基等各方面造成影响；另一方面，土地缺乏导致产业空心化的负面效应此前呈缓慢释放状态，到近一两年才“狼真的来了”，土地必须高效集约利用的倒逼压力日显。
在近期珠三角各地所进行的一系列政策调整和实践中，地方政府、原土地利用者、村集体等传统角色外，寻求发展新路的开发商的“戏份”亦在吃重。且因牵扯“三旧改造”、“划线利用”等一系列难题，各角色间的互动关系亦在不断变化。这一围绕土地分配及利用、蕴含不菲利益的“再分配”新体系能否顺利构建、有效实现改革预期，兹事体大。
因发展制造业的大取向类似，进入城镇化后期的土地利用方式亦无本质区别，深圳、广州、东莞、佛山等地保持着唯恐落后的互动学习关系。“保底线”、“设时限”等近期出现的一系列新模式，便在这一氛围下在各地先后推广开来，它们在为广东整体改革提供范式的同时，亦或可为国家相关政策制定及调整提供一定参考。
底线思维
作为珠三角工业化发展的典型代表，土地条件“先天不足”的深圳，在政策调整方面力争领风气之先。
2016年2月，深圳出台《关于支持企业提升竞争力的若干措施》，提出研究划定产业区块控制线，确保中长期内全市工业用地总规模不低于270平方公里，占城市建设用地比重不低于30％。
当年7月，作为具体的政策实践，在该市宝安区政府出台的《深圳市宝安区工业控制线管理办法（试行）》（下称《管理办法》）中，则首次明确提出设置“工业红线”和“工业蓝线”的办法，为该区划定约75平方公里的工业控制线。
其中，红线是保障该区长远发展而划定的工业用地底线，蓝线则是保障工业用地总规模而划定的可稳步转型的工业用地引导线。此外，该区还成立了“产业发展专业委员会”，主要负责审定工业控制线内的城市更新项目、涉及的产业配置进行研究确定等。
据《财经》记者获悉：《管理办法》实施至今，宝安实际上已初步划定了大约80.51平方公里的控制线，超过了规划数字。
“随着产业转型升级步伐加快，需要扩大优质产业空间供给来确保产业可持续发展。”在解释上述办法的出台背景时，该区的相关负责人称。而宝安也因此成为深圳乃至珠三角较早提出工业用地调控底线的区县。
无独有偶。与深圳市临近的佛山市顺德区，则在今年初时提出了规模更大的“产业发展保护区”（下称“产保区”）计划：在全区22万亩（1万亩约为6.67平方公里）工业用地中，划定18万亩作为产保区，严控非工业用房开发。3月29日，顺德区十六届人大二次会议审议通过《顺德区产业发展保护区管理办法》，以地方法规对政策目的形成“刚性约束”。
“佛山既要像保护大熊猫一样保护耕地，也要端好耕地和实体经济两个‘碗’。任何时候都要保障制造业有地可用。”在该市近期召开的一系列土地管理相关工作会议上，该市市长多次强调称。
有研究珠三角工业发展的相关人士，则如此分析这一系列做法出台的背景：各地纷纷出台类似规则背后，或许多少都有点“此路不通、赶紧掉头”及“挑肥拣瘦”的意思。
其依据是：在实践“三来一补”模式多年后，因一次利用时缺乏整体规划，珠三角各城市大多存在良莠不齐、用地规模大但产值低等问题。为克服产业升级用地短缺难题，从2008年起，各地开始通过“腾笼换鸟”探索产业转移及共建路径。
珠三角向粤东西北地区进行产业转移，至今仍为广东全省层面积极布置的重点工作；而深圳-汕尾、广州-清远等一系列“飞地”模式搭档，亦仍在积极探讨及实操各式转移思路。
从阻力角度看，一方面，“外地人在当地做工，生活是要花钱的，这些购买力会对推动市面繁荣起作用。产业迁出之后，这一块需求也就没了。产业结构变动对人口流动及经济的影响，这一笔账是要算的”。近日在佛山调研时，北京大学国家发展研究院教授周其仁对《财经》记者分析称。
“除非政府下定决心一定要做产业链升级，一定要把落后产能迁出去，否则利税等各项损失，没有哪个地方愿意承担，这相当于是自己给自己做手术。”佛山某陶瓷产区一位负责官员亦曾对《财经》记者坦陈。
受制于产业客观规律，上述区域跨度较大的转移本身，其实亦要经历诸般考验：环境欠成熟导致产业链配套不全、管理及运输等一系列成本上升，使之陷入了“说起来容易、做起来艰难”的尴尬境地。
另一方面，在各地纷纷出台各类产业链招商政策，吸纳高精尖产业的当下，对于深圳这样产业发展较为成熟的城市来说，则多少会有些“肥水不流外人田”的盘算。
“2014年中兴通讯将生产基地迁往河源；2015年比亚迪在汕尾投资建设新能源汽车产业基地；2016年华为终端转移落户至东莞松山湖……如今深圳外迁的制造业大多数是先进制造业，尤其是一些大中型企业，迁走的不仅是一个大型企业，更是一个产业链的迁移，很多上下游配套企业也随之迁走，这对深圳先进制造业的发展极为不利。”深圳市政协的一份调研报告预警称。这一现象的主要肇因之一，便是深圳工业用地存量的不断减少及成本的不断升高。
优先通过挖潜以承载本地可欲工业门类的用地需求，是各地首要考虑。但在工业化带动城镇化发展已到一定程度的珠三角各地，这一盘算能否落实的关键，是在解决增量工业土地日趋稀少的同时，克服“工改商”、“工改居”等对存量工业用地“挖墙脚”的考验。
以宝安为例：在“十二五”期间，该区工业区改造项目共76个，总面积为475万平方米。其中“工改工”项目仅占其中的35.5％。在这一占比中，改造后真正用于工业生产的仅有一个（占地不到4万平方米），其余都是由普通工业用地改为新型产业用地。
在珠三角各地，这是一种普遍现象。“在三旧改造过程中，把旧厂区、旧村庄等改建成住宅楼后进行销售的模式已经非常成熟了，各方利益点也都非常清楚。但把工业用地都用在这上面，产业空心化是不可避免的。工业用地保护的难题就在于要跟房地产开发抢空间、抢时间。”前述佛山市经信局官员对《财经》记者表示。
上述一系列为工业用地划定地方“刚性底线”的做法能起到多大作用，没有哪个地方及官员敢打包票，但大多认为“有总比没有强”。
多元盘活
8月底，在深莞两市交界处，紧邻宝安大道、距离广深高速新桥口仅五分钟车程的深圳宝安区沙井，挺立着一座与周边低矮厂房形成较为明显对比的灰棕色外墙大楼。
这栋新近落成的高约百米、名为“全至科技创新园”的23层楼，其前身为茅洲山工业区，占地约为3万平方米，分布着五金制品、塑胶生产等近40家企业。对这一工业区进行改造后，新园区的工业厂房空间，已从5万平方米左右增加到约16万平方米左右。
因按照750kg荷载及4.5米层高的要求建设，且设有各类工业电梯、客梯及通讯等各项生产设施，这栋大楼内的每一层均能作为厂房安排生产。另据《财经》记者观察：该园区整体除作为A区的这栋大楼外、还设立了B区及C区，分别对应研发生产、生活配套及高端制造功能。
据园区相关工作人员介绍：除生产区域外，目前该区同时具备了商业公寓、商务会议室、产品发布厅、餐饮、商业消费等配套设施，可以实现研发、生产、生活一体化，且目前已入驻科技型企业约120家。
这一园区，正是宝安区乃至深圳所着力打造的“工业上楼”的标准样本。
综合珠三角各市实践来看，前述为工业土地总量划定底线的做法，实际上仅为其土地“再分配”过程的起点。通过本地内部挖潜实现土地集约、节约，采用“工业上楼”等模式“无中生有”地保障工业用地，方为各地积极探索的核心。
在广东全省层面，对此已提出要求：今年3月，在由该省国土资源厅下发的《关于完善工业供地供应制度促进供给侧结构性改革的指导意见（试行）》中，提出要“盘活利用存量工业用地”，包括对低效闲置工业用地进行全面清理，对边角地、夹心地等分散低效的工业用地整合利用等多个手段。
“对于用地集约且需求大的地区，可适度增加年度新增建设用地指标。”该文件还特别提出。
在周其仁教授看来，这实际上是珠三角工业用地调控的难点，“设立工业用地红线，一方面，这意味着地方决策层已清晰认识到制造业的空间不能再少了；另一方面，将来农业用地也不能碰，工业用地也不能碰，如此之多的条条框框之下怎么进行资源配置，将会成为地方的一个大挑战。”
针对这一难点，除深圳的一系列做法外，东莞、佛山等地都拿出了各自的对策，彼此“互通有无”。
以东莞为例：因在土地集约利用方面成效突出，该市近期获得了国务院的通报表扬。“东莞的做法就是化零为整，首先是将闲置土地组合为产业园区，其次是对原有建设用地等各类用地采取各类措施整合在一起。”东莞市国土资源局的一位官员对《财经》记者分析称。
部分凭借这一模式，东莞供地近年来出现了明显加速，并在吸引华为等深企的一系列重大项目上发挥了积极的作用。
此外，从今年初开始，佛山市顺德区针对工业园区的改造，亦越来越显出章法：
首先，在划出“产保区”后，顺德将区内土地的集约利用程度进行指标量化，且对产保区的容积率作出了硬性规定；此外还提出目标，“到2020年，完成五大‘三旧改造’重点项目，全区单位建设用地二、三产业增加比2010年提高1.2倍，节约集约用地水平居全省前列。”
在顺德目前的实践当中，值得关注的一点，是其在设定产保区同时，还将其与村级工业园整治及产业提升规划联系在一起。作为改造提升的一项重要手段，则是用环保手段进行整治。
相关数据显示：目前顺德所拥有的77平方公里村级工业园区，占了区内投产工业区用地的67％，但其经济产值的贡献率则仅为27％。出现这一倒挂的同时，在这些工业园区内的近2万家中小微型企业当中，经过合法环评审批的不足四成。
作为挖潜的“牛鼻子”，顺德希望通过将一批污染严重、无法改造提升的企业淘汰出局，从而实现土地的腾出与再利用。据该区去年制定的《村级工业园区环境保护、安全生产“双达标”三年行动计划》，其将按照“打击淘汰一批，整治提升一批，强化监管一批”的思路，实现三年内全区249个村级工业园安全和环保“双达标”。
上述改造完成后，顺德将对园区内的废水、废气进行统一集中处理，并对新建厂房及新企业入驻采取全新标准。据相关测算，顺德通过这一整治措施，有望腾出近2万亩空间。
“在淘汰和迁出一部分特别落后的产能后，把主导产业中最强的、最合适的产业保留下来并进行集中，这样做的好处是方便管理和污水治理。另外，针对集中起来的产业，也可通过技术改造推动产业往高端发展。” 国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令曾指出。
但其亦指出：政府提供一些政策，环保产业发展起来不是不可能，但一定要采用市场化做法，否则成本非常高还做不出来。
顺德的土地利用现状，事实上确实正在给采用市场化的集中治理设置层层障碍。
“由于历史原因和当时的从权处理，村级工业园设立时的产权关系非常复杂，有的一次性卖断给企业了，有的则是企业建好后享有几十年的使用权，还有的是村集体建好后出租给企业。”顺德区北滘镇国土资源部门的一位相关人士对《财经》记者指出，“在这样的现状条件下进行土地利用方式改革，涉及到的利益主体各式各样，虽然说政府想起主导作用，但是做不到利益平衡，没人愿意付一亩地可能高达几百万元的成本，事情是很难推动的。”
其还认为，顺德目前的困难，其实是整个珠三角地区针对存量土地进行再利用时面临的一系列问题的缩影。对此，其提出的改革建议是：首先，针对历史遗留问题拿出可预期的解决原则和思路；其次，对存量土地进行各类整治后所带来的升值，建立明确的利益分享机制，以此调动相关各方的积极性，而非霸王硬上弓。
在广东去年出台的《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》中，亦明确了“旧改”要完善利益共享机制，充分调动土地权利人和市场主体参与改造的积极性。
作为探索，8月1日，顺德区国土城建和水利局发布《关于调整以挂账收储方式实施改造的城市更新项目土地出让收入分配原则的通知》。依据该通知，顺德将采取分段计算最高补偿分配标准等措施，适当控制工业用地改造后用于商住或居住用途开发。
根据该通知，顺德一是降低了对“工改商住”项目对原土地权属人的补偿标准，其次改造项目要提供不少于项目总用地面积15％的公益性用地，而该部分土地不享受土地出让收入分配，而是由政府按原工业用地市场价补偿原土地使用权人。
此外，针对上述村级工业园改造，新规定还将2020年12月31日前成交的“工改商住”用地出让收益留成部分的50％作为村级工业园综合整治专项经费，统筹用于产业发展保护区内村级工业园综合整治提升的土地整理、动迁补偿、基础设施建设等支出。
坐拥大量城中村及旧厂房的广州，亦在近期由市政府发布的《关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》中，提出了多项事关利益分享的创新措施，包括鼓励产业转型升级，旧厂房变身新产业、新业态的，五年内免收地价；推进城中村全面改造，允许自然村作为改造主体申请全面改造；减少审批环节，将老旧小区微改造、旧村庄微改造、旧厂房微改造和旧楼宇微改造项目实施方案的审定权下放区政府等。
在此之前，广州旧厂房改造的60％收益归政府，40％归旧厂房企业。此次新政提高了旧厂房企业的权益，双方各占一半。“广州旧改新政的核心点在政府让利，提高旧厂房企业的积极性。”有产业分析人士指出。
时限缩短
从9月1日起，由广东省国土资源厅颁布的《关于完善工业用地供应制度促进供给侧结构性改革的指导意见（试行）》（下称《意见》），将在该省内实施。
以此为标志，珠三角各地本轮此次土地利用“再分配”体系的第三个环节——通过一系列整治手段重新进入供应市场的土地如何分配——亦得以确立。
作为《意见》的核心要求：广东对于未来的工业项目采取出让或租赁方式供应土地的，明确要求“均原则上不超过20年”。
在此之前，根据中国现行的土地管理政策法规，工业用地出让的最高年限为50年。在相当长的一段时期内，各地在出让工业用地时一般按照最高年限出让。
因发展程度不同且土地供应条件有别，北京、上海、厦门、深圳等地此前曾在小范围内试行过与《意见》核心思想类似的政策。例如，在2013年时，北京市经济技术开发区就出台文件，明确将区内工业用地供应方式由按最高年限50年出让，转变为缩短年限出让、代建厂房、直接租赁三种方式。
与这些地方相比，广东针对工业用地的此项“新政”不仅推广实施的范围大，且在实施体系建构、回应敏感问题方面，也显得更为系统及明确，其对于手中工业用地的珍惜态度可见一斑。
而这其实是一项“自下而上”的政策。早于《意见》出台之前，深圳于去年10月20日时就曾出台规定：一般产业用地出让期限为20年，重点产业项目用地期限为30年；今年5月，佛山市顺德区出台类似规定，提出了“先租后让、租让结合”的工业用地拿地方式；一个月左右后，中山市国土资源局下发文件《中山市工业用地“先租后让”、“弹性年限出让”实施细则（试行）》。
据《财经》记者获悉，作为制造业重镇的东莞，其在相关政策实践的时间及经验积累方面，或许都领先于上述几个城市，可谓开珠三角“设限出让”土地风气之先。
“在此之前，东莞已经采取了一系列政策鼓励新企业‘先租赁后建厂’，以五年为限，企业确实有市场能生存，才补贴其建厂房。与今年才开始正式落实相关政策的深圳相比，东莞的相关政策细密程度也要更高一些。”多年来一直持续关注工业土地市场发展的世联行首席工改顾问董极对《财经》记者分析称。
“此次涉及到全省层面的《意见》出台，若能辅之以一系列的有效管理措施，将有助于提升地方政府通盘考虑城市发展与工业发展的能力，推动实施‘城市更新’等旨在增加土地利用效率的措施，为增加工业及居住用地都创造新的空间，缓解土地利用的捉襟见肘态势。”董极表示。
针对工业用地出让期缩短后将随之而来的一系列新问题，《意见》给出了明确表态：
首先，“20年”并非是“一刀切”，对于国家、省重大产业项目、战略性新兴产业项目等，则需经地级以上市人民政府认定后，以认定的出让年期出让，但最高不超过50年。
其次，对“年限到期后怎么办”这一备受关注的话题，《意见》的大致安排是：市场主体对到期的土地，可通过申请的方式得到续期；其次，土地使用者提出续期使用申请后，合同出让（租）方应组织相关部门在接受申请后1个月内完成土地续期使用评价工作，续期期限原则上不得超过20年；续期时的土地价款，可参照原出让（租赁）合同约定的价格，结合续期时土地所在区域工业用地基准地价等，综合评估确定。
第三，作为构建多元化土地供应新模式，广东还将探索“只租不让、先租后让、租让结合、分期供应”。通过公开交易方式确定租赁使用土地的，土地使用者可凭相关凭证，办理有关规划、报建、土地登记等手续。在租赁期内，地上建筑物、构筑物及其附属设施可以转租和抵押。
作为对《意见》的补充，8月24日，广东省政府发布《广东省降低制造业企业成本支持实体经济发展的若干政策措施》进一步提出：“属于我省优先发展产业且用地集约的制造业项目，土地出让底价可按所在地土地等别相对应工业用地最低价标准的70％执行。”
对于采取先租后让方式使用土地的，这项措施还提出设置“2 3 N”的土地出让合同，明确约定2年基建租赁期，3年投产租赁期，N年的出让年期，总年限原则上不得超过20年，每一个使用期内均需通过验收评估后方可进入下一个使用期。此外，如果企业当初使用的工业用地已经超过出让年限，续期使用需经评价确定。在同等条件下原租赁企业优先受让。
“对于工业用地的一系列政策调整，目前存在三个问题：首先是政策效力层级低。从法律角度来说，这些政策最多到市政府规章层面，偶尔有一个是市人大法规。效力层级低就导致变动频繁，于是影响到了实施率；二是政策体系庞杂。涉及土地管理政策、规划管理政策，还有关于历史遗留违法建筑处理的所有政策；三是规则过于混乱。现有的一些政策之间是有冲突的。”7月30日，在深圳举行的一次地产论坛上，广和律师事务所城市更新业务总监李芳群分析称。
上述广东全省层面的一系列政策能在多大程度上缓解珠三角各城市土地改革进程多头并进带来的不确定性，为克服土地高成本与低效率并存的难题还需各级地方及国家层面拿出哪些政策及支持，仍有待实践给出答案。
（本文首刊于2017年9月4日出版的《财经》杂志）
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