天皇禅位成为上皇并没有作为偶发事件而局限于持统帝一代，在接下来的奈良时代（710-784年），上皇制度得到继承和发展。奈良时代的第一位天皇元明天皇所面临的情况与持统天皇较为相似，元明天皇本名阿闭皇女，是天智天皇皇女、持统天皇异母妹，后与持统之子草壁皇子育有元正天皇（冰高内亲王）、文武天皇、吉备内亲王。文武天皇崩御时，其子首皇子（圣武天皇）也只有七岁，于是阿闭皇女即位。
这份宣命体诏书首先叙述了持统帝依据天智帝所创立的“不改常典之法”让位于皇孙文武并与其共治；其次表明了元明帝继位的正当性：在文武天皇病重之际曾想禅位于自己，但自己当时并未接受；于今受命，愿百官臣民尽心辅佐，共保国祚。元明天皇在自己的即位诏书中特意以较大篇幅叙述持统与文武祖孙相继之事，明显地表达出自己和持统上皇即位的目的是一致的。
元明天皇在和铜七年立14岁的首皇子为皇太子，并在第二年退位。然而元明天皇在退位时却并未将皇位让于身为皇太子的首皇子，而是让位于自己的女儿冰高内亲王，即元正天皇。
在诏书中元明帝表明传位于女儿是出于自己的意愿，由于自己年纪老迈而皇太子仍年幼，所以要以女儿为中继。从这次禅位也可以看出，相比于持统帝时代需要利用大臣会议册立太子，元明帝直接指定继承人的权力得到了认可。然而此时的首皇子15岁，虽然年轻无法独立执政，但首皇子之父文武天皇同样是在15岁继位，可见应该还有其它理由令元明帝无法直接传位于首皇子。
首皇子与其父文武都是幼年失怙，但首皇子是天皇之子，与其父当时的皇孙身份相比，在皇位继承的顺位上理应更靠前一些。然而在当时的日本，事实上的父子直系继承制并未真正形成。而正如前文所述，年长的亲王与二世王们，如天武皇子舍人亲王、皇孙长屋王等，比年幼的首皇子更符合时人对天皇的预期。在当时日本社会普遍实行走婚制的前提下，子女也被看做是母亲氏族的成员，为了不让时人将首皇子看为一个新兴氏族藤原氏之子，淡化其血统上的弱势，元明天皇不得不在年长时传位于元正天皇，以延长首皇子任太子的时间，同时避免其崩御后首皇子没有可依靠的支持者。
元正天皇则是在首皇子羽翼渐丰时选择退位，其禅位诏书中宣告“天日嗣高御座食国天下之业乎吾子美麻斯王尔授赐让赐止”。元正天皇称圣武天皇为“吾子”，以拟制的亲子关系弥补圣武天皇在血统上的弱势，端正圣武天皇的名分并证明其继位的合法性。血统上的劣势激发了圣武天皇对自身正统性的维护。圣武天皇的正统意识与君主专制意识都非常强烈，在位期间注意提高自己母族藤原氏的地位，册立其母宫子的异母妹、藤原不比等三女光明子为后；在光明子所生的太子夭折后，竟史无前例的册立了光明子所生的女儿阿倍内亲王为皇太子。
为了让女儿顺利继位，圣武天皇延用了祖母与姑母的做法，以上皇身份扶持她。但由于没有两上皇并尊的先例，因此在元正上皇崩御的第二年，即天平胜宝元年（749）圣武天皇表达出退位之意，是年闰五月崇信佛教的圣武天皇向多所寺院捐献大量田产及稻米布帛等，发御愿称自己为“太上天皇沙弥胜满”并移居药师寺。如此一来禅位势在必行，两个月后皇太子阿倍内亲王正式受禅即位，即孝谦天皇。圣武上皇成为日本史上第一位男性太上天皇。
二．奈良时代前中期上皇的权力构造与身份定位元正天皇养老二年（718）在《大宝律令》的基础上，由藤原不比等主持修定了《养老律令》。《养老律令》虽已散佚，从《令义解》中仍可得知《养老律令》的大部分内容，《令义解》成书于九世纪前叶，是《养老律令》的官方注释书。其中的《仪制令》记载“太上天皇、让位帝所称”。以此可以推断，最晚在元正天皇时期，日本已经出现“太上天皇”尊号，并且以明文规定“太上天皇”为退位帝尊号。此时的上皇是元正天皇的母亲元明上皇。从元正天皇的立场考虑，一是因为自己的母亲是上皇，二是由于元正天皇明确的中继地位，她自己也必将成为上皇，所以需要在律令中规定上皇的地位。
也正是由于元明上皇是元正天皇的母亲，在《养老律令》编撰时，不但要突出天皇的至高性，还要体现出太上天皇的尊荣，所以从《令义解》复原出的内容来看，《养老律令》虽无明文规定天皇与上皇的地位高低，但在顺序上置天皇尊号于太上天皇尊号之前，以此显明二者的顺位。由于持统上皇与文武天皇、元明上皇与元正天皇、圣武上皇与孝谦天皇都是直系血亲，所以上皇与天皇的关系呈现出一位上皇辅佐一位天皇、上皇以长辈身份教导晚辈的特征，上皇与天皇的关系较为亲密和谐。元正上皇与圣武天皇在皇统上有着拟制的亲子关系，但在实际血缘上是姑侄关系。
有猜测认为在二人共同执政时期发生过矛盾，这种猜测的最主要依据是圣武天皇时期难波定都之事：天平十二年（740）九月发生了藤原广嗣之乱，叛乱平定后圣武天皇开始行幸各地，频繁的迁宫，营造宫殿，直到天平十七年末才稳定。天平十三年年初开始，圣武天皇多次下令将平城京的官员及东西市迁至恭仁京并营建新宫，并迎接元正上皇至新建造的恭仁宫。天平十四、十五两年间，圣武天皇多次行幸紫香乐宫，天平十五年十月开始在紫香乐宫建造卢舍那佛像；同年十二月，停止了恭仁宫的营造。
天平十六年正月开始准备行幸难波宫；闰正月一日令百官于朝堂讨论恭仁、难波二京的定都问题，同意恭仁京的五位以上官员有24人，六位以下官员157人，支持难波京的五位以上官员有23人，六位以下官员130人；闰正月四日又询问东西市中的“市人”，除了两人分别愿以平城和难波为都城外，其余市人都愿意以恭仁京为都城，可见总体上支持恭仁京的人数更多些。但即便如此圣武天皇仍决意迁都难波，闰正月十一日圣武天皇行幸难波，随后又将代表兵权与行政权的驿铃、内外印以及高御座等器物迁到难波。二月二十一日令“恭仁京百姓情愿迁难波宫者恣听之”。
就在难波迁宫紧锣密鼓的进行着的时候，圣武天皇又一次行幸紫香乐宫：“戊午（二十四日）取三岛路行幸紫香乐宫，太上天皇及左大臣橘宿祢诸兄留在难波宫焉。庚申（二十六日）左大臣宣敕云：‘今以难波宫定为皇都，宜知此状，京户百姓任意往来’。”将上皇所在之处而非天皇所在之处定为“皇都”，不免令人猜测上皇与天皇之间有可能产生了龃龉。
也有研究认为是元正上皇为首的皇亲派与光明皇后为首的藤原系势力产生了矛盾，因此定难波宫为皇都，与居住在紫香乐宫的圣武天皇对立。然而在认真梳理过自天平十二年藤原广嗣之乱到天平十六年定难波宫为皇都这一期间的历史脉络后会发现，此时的元正上皇与持统、元明两位上皇一样，是圣武天皇执政的坚实后盾。
在叛乱之后圣武天皇频繁行幸各宫并两次迁都，可能是想摆脱旧都内盘根错节的各方势力。但频繁迁都必定会令京城官民感到不安，特别是圣武天皇在刚刚迁到难波宫几天后又前往紫香乐宫，官民们势必会更加茫然，对政府的政令持观望态度，如此以往天皇的公信力必然会下降。此时发布敕令定难波为皇都，起到了稳定民心的作用。但天皇不在皇都，仍会使民心产生动摇，所以镇守在皇都的一定是天皇最信任、并具有较高政治威望的人。
圣武天皇生母藤原宫子在生产后“为沉幽忧，久废人事”，直到天平九年才与圣武相见，因此元正上皇自幼抚育圣武天皇并与之建立拟制亲子关系，养恩深厚；左大臣橘诸兄是光明皇后的同母异父兄长，此二人可以说是圣武天皇与光明皇后最亲近的人，同时也是当时最有政治威望的人。
有元正上皇坐镇皇都，圣武天皇就可以专心于佛教事务及紫香乐宫的建造。更重要的是，《续日本纪》一书中对于上皇的旨意一般都会特别标注。而这次的诏书则没有写明是上皇发布的，所以极有可能是圣武天皇通过左大臣橘诸兄直接发布的。可见圣武天皇仍是政权的主导，元正上皇的政治活动是在维护圣武天皇政治权威的前提下进行的。正是由于上皇对于政局的稳定有着重要的作用，一旦上皇崩御，政局就容易出现波动。
元明上皇及圣武上皇崩御后朝廷均遣使固守三关。孝谦帝时觉察了一场未遂的叛乱，主要参与者是橘奈良麻吕等人。经过审查，叛乱人员供出此前也曾密谋过叛乱，但均未成形。早在孝谦帝为太子时，这些人就曾策划过政变。孝谦天皇是圣武天皇皇女，原名阿倍内亲王，天平十年被册立为皇太子，即日本史上唯一的女性皇太子。孝谦天皇一直未婚，没有后嗣；围绕她的继承人问题，部分朝臣暗中结党，并欲册立其他皇族男王以代之。“天平十七年（745），先帝（圣武）陛下行幸难波，寝膳乖异。于时奈良麻吕谓全成曰：‘陛下枕席不安，殆至大渐，然犹无立皇嗣，恐有变乎。愿率多治比国人、多治比犊养、小野东人，立黄文而为君，以答百姓之望’。”
孝谦帝即位后又有人告发：“胜宝七岁（755）冬十一月，（圣武）太上天皇不豫，时左大臣橘朝臣诸兄祇承人佐味宫守告云：‘大臣饮酒之庭，言辞无礼，稍有反状’云云。太上天皇优容不咎，大臣知之，后岁致仕。”几次密谋的时间点都是在圣武帝生病时，后因圣武上皇崩御而再次决定叛乱。无独有偶，奈良末期的光仁上皇崩逝，翌月就发生了冰上川继谋反事件，上皇稳定政局的重要作用可见一斑。
奈良时代前中期是上皇制度形成的重要奠基时期，退位帝的尊号从“皇祖母尊”到“太上天皇”不仅是称谓上的改变，更是在律法层面对退位帝的认可，日本上皇制度由此开始制度化。奈良前中期的几位上皇也奠定了早期上皇制度的特点，即：一位上皇辅佐一位天皇，上皇作为皇权的支持者与天皇共同执政；上皇拥有拥有辅政和指定继承人的权力，同时亦有维护天皇合法性和稳固皇嗣地位的义务；上皇的政治活动是在维护天皇政治权威的前提下进行的。
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