来源:法制日报
制图／李晓军
“你们遛狗不拴绳，差点咬到孩子，是不是该道个歉？”
“活该，不看好孩子，被咬了就是活该。”
9月15日，北京一小区内一对男女遛狗时没拴绳，险些导致一名儿童被小狗追到咬伤，随后遛狗女子抱起狗就要走，孩子家长上前追问养犬者为何不道歉时，不仅遭到养犬男子竖起中指辱骂，还被养犬女子讽刺“被咬了就是活该”。
事件被微博曝光后，网友在评论里一边倒地对遛狗男女进行了谴责。与此同时，这件事情也再次引发舆论对于规范养犬行为的关注。
在过去的半年时间里，几乎每个月都会有地方启动养犬立法工作。
9月19日，山东省聊城市政府官网发布了《聊城市养犬管理条例（草案）》征求意见；8月27日，浙江省温州市十三届人大常委会第二十二次会议审议了《温州市养犬管理条例（草案）》；7月30日，浙江省宁波市人大常委会开展“走进人大——听取养犬管理立法意见模拟听证会”活动……通过立法的方式规范养犬行为，已经成为多地共识。
全国政协委员、安徽省律协副会长周世虹近日接受《法制日报》记者采访时指出，全国部分省、市都已经制定了养犬管理条例等地方性法规、规范性文件，对于规范养犬行为有一定效果，但由于法律效力层级低、处罚设置过轻、缺乏可操作性等原因，导致狗患无法根治。
“建议尽快启动立法程序，制定国家层面的养犬管理法律法规，明确规定主管部门职责、养狗人的权利和义务以及法律责任、管理方式等内容，并加大处罚力度，对违法养狗、造成严重后果的，视情节轻重追究狗主人的刑事责任。”周世虹说。
遛狗不拴绳行为很常见
记者居住的小区位于北京市朝阳区，小区里有不少居民都养狗。
在小区附近，有个小花园，每天傍晚都会有居民到小花园遛狗。而且，居民在小花园遛狗的时候，几乎都会把束犬链解开，任由狗在草坪上撒欢打闹。有时候，这些狗还会跑到花园的小路上，这个时候，很多散步的居民只能远远绕开。
“没事儿，我家狗胆子可小了，不咬人。”
“反正草坪上也没人，就放开狗绳让它们玩了。”
当记者询问这些遛狗的居民为什么不用束犬链时，得到了这样的答复。
但对于这样的说法，居住在该小区的李峰却并不认可。
“前段时间，我回家上楼的时候，突然从楼梯上走下来了一只大狗，好像是拉布拉多犬，反正个头挺大，吓我一跳。虽然狗主人牵着，但上楼的时候迎面走来这样一只大狗，心里还是害怕啊！”李峰说。
李峰坦言，从那次之后，自己每次回家都得一边上楼一边往上看，再与那只狗“狭路相逢”时，都主动退回到楼下，让出楼梯。
“虽然有狗主人牵着，但那么大的狗，真要在擦身而过的时候突然咬我，狗主人也很难在第一时间牵住。再说，不是市区不让养大狗吗？”李峰无奈地说。
李峰说的“市区不让养大狗”，是有出处的。《北京市养犬管理规定》规定，东城区、西城区、朝阳区等市区为重点管理区。在重点管理区内，每户只准养一只犬，不得养烈性犬、大型犬。
养犬人不得携犬进入市场、商店、商业街区、饭店、公园、公共绿地、学校、医院、展览馆、影剧院、体育场馆、社区公共健身场所、游乐场、候车室等公共场所；携犬出户时，应当对犬束犬链，由成年人牵领，携犬人应当携带养犬登记证，并应当避让老年人、残疾人、孕妇和儿童……对于养犬行为，《北京市养犬管理规定》中都有着明确规定。
事实上，多地都出台了养犬管理规定。例如，山东济南创造性地提出“养犬积分制”、陕西西安规定3次遛狗不拴绳就会被列入黑名单。然而，这些规定取得的效果非常有限。
规范养犬人行为是关键
昆明理工大学公共政策研究中心教授黎尔平认为，在分析不文明养犬行为屡禁不止的原因时，需要意识到这一现象发生的两个背景——熟人社会的缺失和小区市场化管理。
“在熟人社会或传统的单位大院里，因为彼此间的相互熟悉，主人不敢随意让狗患发生，否则就会受到道德的谴责。熟人社会的缺失，意味着道德的约束力会大大下降。小区市场化管理的思路是罚款，人们往往认为钱是解决问题的首选方案。”黎尔平说。
当道德的约束变得不再那么有力，法律就应该挺身而出。
周世虹指出，部分养狗人缺乏公德意识和法律意识，是造成恶狗伤人、扰乱社会秩序的重要原因之一，但其根本原因则是，我国有关养犬管理的地方性法规、规范性文件法律效力层级低、处罚设置过轻、违法成本低，且存在执法力度不够、配套设施不足等问题，对违法、不文明养狗行为没有震慑力，不能起到引导、制约、规范文明合法养犬的行为。
“一些地方养犬规定难以落地，执法资源有限和法规缺乏可操作性是主要原因。”中国人民大学法学院教授刘俊海说。
华南理工大学法学院副教授董文蕙同样认为，不文明养狗行为、其他群体与养狗者之间冲突等现象之所以屡禁不止，根本原因正是由于缺乏明确的法律规定，虽然不少地方出台了相关规定，但基本上都只是设立义务却不涉及惩罚或惩罚力度不足。
值得注意的是，在近两年关于规范养犬行为的地方立法中，“法律责任”成为重点内容。
《温州市养犬管理条例（草案）》设置了“法律责任”专章，对违反养犬规定的行为作出了具体的处罚规定。例如，该草案规定，限养区内个人超标准养犬的，由综合行政执法部门责令限期改正，处每只500元以上2000元以下罚款；逾期不改正的，没收超养犬只。
《武汉市养犬管理条例（修订草案）》同样设置了“法律责任”专章，其中规定，违反本条例第七条第一款规定，在禁养区养犬的，由公安机关没收犬只，并处2000元以上1万元以下罚款。
董文蕙认为，狗的问题其实是人的问题，解决养狗问题的关键还在于规范养犬人的行为。因此，通过明确法律责任规范养犬人行为，非常有必要。
“目前，相关法律法规对养犬人的处罚力度过轻，几十元甚至上百元的罚款显然不会对养犬人造成实质性的打击，因此必须加大对养犬人的处罚力度，提高法律的威慑力。”董文蕙说。
国家层面立法规范养犬行为
在周世虹看来，对于规范养犬行为，地方立法可以起到一定作用，但仍然有局限性。
“虽然全国部分省、市都已经制定了养犬管理条例等地方性法规、规范性文件，但因内容过于笼统、简单，缺乏可操作性，同时违反规定的责任较轻，一般只有民事赔偿和行政责任，没有也不可能设定刑事责任，加之执法不严，相关部门职能衔接不顺、配套设施、措施缺乏等，导致狗患无法根治。”周世虹说。
周世虹建议，尽快启动立法程序，制定国家层面的养犬管理法律法规，明确规定主管部门的职责、相关社会管理、救助、防疫等部门职责以及违反职责的法律责任。
专家认为，明确养狗人的权利和义务以及法律责任，应当成为立法时的重点内容。
周世虹建议，可以借鉴美国、英国、日本等国家的立法和执法经验，对养犬行为进行严格管理，规定养狗必须登记发证、强制佩戴约束性皮带和口套、强制注射疫苗、强制购买保险、缴纳“狗税”、禁止进入幼儿园、医院等特殊场所以及在犬只体内植入身份信息芯片进行跟踪管理等。
董文蕙同样建议，在国家层面进行立法，将束犬链、打疫苗、办理养犬证等作为养犬人的基础义务，强制执行。
与此同时，还要加大对于狗主人违法行为的处罚力度。
“对违法养狗、造成严重后果的，不仅要求承担民事赔偿责任、给予行政处罚，而且要视情节轻重追究狗主人的刑事责任。”周世虹说。
董文蕙认为，对于不文明养犬造成的事故，不仅要求养犬人承担民事责任，对造成严重后果者还要追究其刑事责任，以保障民众的生命健康安全，震慑漠视他人安全、不负责任的养犬人。
“应当立法明确规定，家养宠物犬必须注册登记，并且每年要为狗注射一次狂犬疫苗，否则要处以高额罚款。同时，赋予政府相关部门处置违法养犬行为的权力。例如，对于没有佩戴登记证、对公众造成伤害的犬只，相关部门可以进行扑杀。”刘俊海说。（应采访对象要求，李峰为化名）
,
