省农商联合银行模式被看作是改革成本最小、最为稳健的路径之一。业内人士分析，这种模式下，机构的控制权依然在省政府手中，并且出资仍旧是省内的农信机构，改革阻力很小，且可以申请部分金融业务资质或牌照
文｜《财经》记者陈洪杰
编辑｜袁满
业内关注已久、关联40万亿元资金规模的省农信联社改革第一单落地。
2022年1月24日，浙江省印发《钱塘江金融港湾发展实施计划（2021-2025）》通知（下称“实施计划（2021-2025）”）显示，作为深化农村信用社改革试点省，根据改革方案，将推动省农信联社改制为浙江农商联合银行，成为一家具有独立企业法人资格的地方性银行业金融机构。
来源：浙江省地方金融监督管理局
作为全国深化农信社改革“第一单”，浙江农商联合银行的具体模式和架构是什么？改制后，其战略目的和方向是否会发生变化？截至发稿时间，浙江省农信联社不予置评。
“在2020年以及2021年，大家对省农信联社改革寄予厚望，但因各方博弈比较激烈，改革并未出现重大突破。随着浙江模式的获批，估计2022年新一轮省农信联社改革会出现较大的进展。”多位业内人士对《财经》记者表示。
浙江省为何选择了省农商联合银行模式？“该模式改革阻力较小，省县两级法人地位不变，容易获批，翻个牌子就成了。另外，省农信联社改制联合银行之后，还可以组建子公司，例如科技平台子公司、理财子公司等，有助于壮大实力。”2021年9月，当《财经》记者采访各省市上报方案时，浙江省的一位农商行董事长表示。
关于省农信联社改革的方向，目前讨论较多的有四种模式：统一法人省级农商行，金融服务公司，金融控股公司，省农商联合银行。
不同省农信联社的经营环境、风险状况等因素各不同，各省上报的改革方案不完全相同。《财经》记者了解，在多省上报的模式中，基本上都是金融控股模式、省农商联合银行、统一法人的农商行这三种模式。
统一法人的农商行模式已经被监管驳回。“省级‘超级农商行’设立后，必削弱其支农支小、支持县域经济发展的力度。我国现在不缺大银行，但却扎根本地、有特色业务的小行，在本次信用社改革过程中，必须要保持农村信用社、县级农商行法人地位的稳定。”有监管人士表示。
“农信系统以服务‘三农’为主，无论如何改革，‘生于农、也兴于农’的原则不应变化。”一位农商行行长对《财经》记者表示。
首单省农信联社改革落地
1月24日，浙江省《实施计划（2021-2025）》显示，根据改革方案，深化省农信联社改革、强化服务优化管理，将推动省农信联社改制为浙江农商联合银行。
上述措施的责任单位为浙江省地方金融监管局、人行杭州中心支行、浙江银保监局、浙江省农信联社。
浙江省农信联社官网显示，目前，该联社在浙江省11个市均设有办事处，下辖82家县（市、区）行社，其中包括81家农村商业银行、1家农村信用联社，拥有员工5万多人。
数据显示，到2020年末，浙江农信联社各项存款余额27311.50亿元，连续11年保持浙江省银行业第一，市场份额17.99%；各项贷款余额20153.52亿元，连续7年保持浙江省银行业第一，市场份额14.08%，贷款总量跃居全国农信第一；不良贷款率1.04%，拨备覆盖率499.95%。
“目前绝大部分省份已经上报了深化农信改革的方案，我们想通过改革，能够切实让省农信联社成为一个产权清晰、权责明确、政企分开、管理规范的现代化金融企业。浙江省的改革方案就将正式落地。”2021年10月21日，中国银保监会首席检查官、办公厅主任、新闻发言人王朝弟表示表示。
2021年底，中国银行业协会发布的《全国农村中小银行机构行业发展报告2021》数据显示，截至2020年末，中国各级中小银行机构资产总额41.53万亿元，其中，农村信用合作机构（包括农信社、农商行、农合行）资产规模为39.59万亿元、村镇银行1.93万亿元。
回顾历史，省农信联社管理体制是2000年以来改革的历史产物，曾对中国农村金融的稳定与发展发挥了重要的作用。但在实践中，随着农村金融机构自身以及外部环境的变化，原有机制开始面临新的挑战。
其中，上一轮农信社商业化改革后，省农信联社的管理体制与基层农信机构的法人治理之间的不协调日益明显，原因在于省农信联社与区县农信社之间自下而上的股权关系与自上而下的行政管理关系之间存在一定的扭曲，二者在法律关系上存在错位。
国家金融与发展实验室副主任曾刚对《财经》记者表示，具体表现为以下两方面：一方面，基层农信机构作为社员的权力未能体现。省农信联社最初是由基层农信机构共同出资组建的地方性金融机构，由社员社代表组成的社员大会理应是其最高的权力机构，社员大会通过投票的方式选举出省农信联社的理事并组成理事会，通过理事会选举出省农信联社的理事长和主任，但是目前的情况是，省农信联社的理事长和主任均由省政府任命和委派。
另一方面，部分省农信联社对于基层农信机构的微观管理干预过强，这也是目前争论最多的问题。一直以来，省农信联社对基层农信机构的人事权、经营权、财产权、费用支出等方面均有管辖，基层农信机构社员（股东）的独立性收到一定影响，在当下金融科技应用日益加快，市场竞争日趋白热化的背景下，过多的行政管理，可能不利于基层机构长期的可持续发展。
此外，在省农信联社的服务能力上，曾刚表示，在省农信联社成立之初，就被赋予了为基层农信机构提供服务的职责。不过，针对基层行社在业务拓展和内部管理方面提出的金融科技领域的需求，省农信联社响应能力和响应速度都相对有限。
改革模式渐清：联合银行、金控模式
近年来，中国多次提出对省农信联社的管理模式进行改革。2016年-2021年，中央一号文件多次先后提出“开展省农信联社改革试点”“抓紧研究制定省农信联社改革方案”“推动农村信用社省农信联社改革”等。
《财经》记者获悉，近年来，在各省上报的方案中，以组建省农商联合银行、改制为金融控股公司、成立统一法人的农商行为主，无金融服务公司的模式出现。
“在金融服务公司的模式中，省农信联社逐渐演化为纯粹的服务机构，地方政府对当地的农商行没有了控制权，省政府难以接受。另外，部分农商行、农信社也希望借助省政府的力量来化解风险、开展一些政信业务，对金融服务公司的接受度也不高”。河北省一家农商行高管对《财经》记者表示。
各省农信联社改革的出路有望是联合银行、金控模式。“如果相关条件成熟，可以采用金融控股公司模式，既解决了产权和控制权关系的悖论，理顺公司治理机制，也不动摇县域法人地位。不过，该模式下需要有合格的发起股东及资本金，实际操作难度较大。”招联金融首席研究员董希淼表示。
其中，改革成本最小、最为稳健的是省农商联合银行的模式。“这种模式下，省农商联合银行的控制权依然在省政府手中，并且出资仍旧是省内的农信机构，改革阻力很小。此外，省农商联合银行成立后，可以申请部分金融业务资质或牌照，帮助农信机构开展理财等业务。”另一位行业人士表示。
目前，仅有少数直辖市采用统一法人的农商行模式，例如，北京、上海、重庆、天津等地。2020年，西部一些省份上报了统一法人的农商行模式，但被否定。原因在于，这种模式下，会减少当地银行法人数量，削弱其支农支小、支持县域经济发展的力度。
“要把深化省农信联社改革与提高农信系统的风险防控能力作为重点，按照因地制宜、‘一省一策’的原则，在充分考虑东、中、西部不同地区差异性的同时，为乡村振兴和共同富裕提供坚强的金融支撑。”王朝弟表示。
曾刚则表示，无论采取何种路径，省农信联社改革都要保持与农信机构的改革方向相一致，即坚持市场化、法制化、企业化的改革方向，坚持农信机构服务“三农”、保证县域法人地位稳定这一原则，同时要加大金融科技方面的投入和能力建设，全面提升农信机构的金融科技应用水平和竞争能力。
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