公元前221年，秦朝建立，秦始皇采纳李斯的建议，将全国划分为36郡，郡下设县。在很短的时间内，郡县制就被推广到全国，普遍实行。
郡县制的确立，堪称中国历史上最为重要的政治举措之一，尽管后世各个王朝在地方行政体制上都或多或少有自己的发展和创新，但从本质上说，它们都是秦朝郡县制的继承和变型。也正因为如此，在历史起到重要作用的郡县制，远比我们想象得要复杂。
郡县制并非秦朝首创，它是如何产生的？我们都知道，在周王室没有彻底衰微之前，整个周朝实行的是分封制，而分封制有一个很重要的特点，就是土地占有与政治权利密不可分，比如说，周王封一个人为诸侯王，并且赏赐给他一块封地，那么这个人在获得这片土地的同时，也获得了封地范围内的统治权，有相对的独立自主权力。
分封制示意图
在最开始，这样的制度当然不会显露出什么太大的问题，但是，周平王东迁以后，周王室衰微，周天子失去了“天下共主”的地位，诸侯之间的战争也越来越频繁，历史学家杨伯峻在《春秋左传注》中说，“当春秋时，尚有千二百国，二百四十二年中，弑君三十六，亡国五十二……至于战国，存者十余”，也就是说，春秋的时候还有一千多个诸侯国，等到战国时，诸侯国仅存十余个，可见当时争霸战争有多么激烈。
冷兵器时代，战争极其消耗人力和财力，为了适应严峻的战争局面，每个诸侯国都必须扩充兵源，筹备物资，然而，传统的分封制规定，某个封地内的政治、军事大权对于封地君主来说是独立的，诸侯王对天子是如此，卿大夫对诸侯王也是如此。
也就是说，如果严格遵守分封制，诸侯王想要广泛征兵、集中物资，就务必会和自己国土内的卿大夫们产生利益冲突，然而在春秋时期，卿大夫阶层的势力相对强大，那么留给诸侯王的道路就只剩下一条——通过对外战争抢夺土地人力，并且不再分封，将这些土地人力直接归自己所有。这些通过战争抢夺过来的、直接隶属于诸侯王的土地，就是最早的“县”。
随着时间的推移，小诸侯国相继被灭，存留下来的诸侯国都是占地面积较大、实力雄厚的强国，而列国之间也开始彼此接壤，战争的规模越来越大。在这种情况下，军事职能更加突出的“郡”，开始作为一级地方行政区出现在国家行政机构中。
范晔在《后汉书》中提到，楚国考烈王元年的时候，楚王把淮北地区的十二个县封给了黄歇，结果十五年后，楚齐两国在淮北地区接壤，总有争端，黄歇就提议，把这淮北十二县设成郡，以作防御，可见在最开始，设郡的主要目的是加强这一地区的防御力量。
除此之外，按照一些学者的观点，春秋时期，郡、县之间在性质上并没有太大的区别，只是相对而言，郡着重设置在战略要地，军事功能更强，所以辖区内的居民受战事的影响更大，需要上缴的赋税就少一些，而县则是主要承担行政职能，辖区内的百姓需要上缴更多的赋税。
郡县制在历史中的作用和价值是什么？夏商周时期，国家当中仍然有着非常浓厚的部落联盟特征，以周朝为例，周天子是天下共主、诸侯之君，然而，各个诸侯国内部保持着很大的自主权力，一旦周王室衰微，国家就会在各诸侯王的争夺中迅速崩溃。
然而，郡县制的确立打破了这一现象，因为在秦朝确立的郡县制体系中，“县”是最基本的地方单位，而“郡”向上对中央负责，向下落实中央所规定的法律，各个郡、县的官吏并不拥有某个地区的所有权，他们的任免也完全由皇帝掌控，所以，中央对地方的管控直接而有力，中央集权制度得以空前加强，这是郡县制在历史上的第一个主要作用。
其次，郡县制的确立也促进了官职、爵位的分离，以及文武官职的划分。
在世卿世禄的体系中，一个人会凭借血缘关系而获取相应的爵位，获得了一种等级身份，而与此同时，这种身份又承担着某些职务，所以在最开始，爵位和官职是紧紧相连的。秦国商鞅变法后，推翻世卿世禄制，改行军功爵制，谁在战场上获得的军功大，谁就会被封爵，但这一时期，秦国的军功爵制和官僚制度仍然密不可分。
商鞅“徙木立信”
直到秦朝建立以后，郡县制开始推行，三十六郡下设了许多县，各级官吏的职能也在逐渐细化、具体，国家对基层官员的需求急剧增多，所以为了扩大官吏的选择范围，秦朝就不再把爵位的有无当作国家选官的必要条件。
除此之外，在世卿世禄的体系中，官职是不分文武的，和平时期，世袭的卿大夫就负责日常的行政事务，战争时期，他们就率领封地内的军事力量参与战争。
而秦朝统一全国后，出于分散地方权力等考虑，每个郡中分别设置了侧重于民政事务的最高长官郡守、主要军事长官郡尉，以及负责监察本郡官员的兼御史，文武官员就这样开始逐渐分流。
作为中国第一个统一的多民族中央集权制封建国家，秦朝开创和完善的一系列政治制度都对后世产生了极为深远的影响，毫无疑问，郡县制就是其中之一，而从产生到发展再到后世的演变，对于郡县制，我们需要了解的还有很多。
参考文献：《史记》、 《后汉书》、《春秋左传注》等
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