二战结束后，中国作为五大战胜国之一参与制订新的国际秩序。但仅在决议对意大利等五国的条约问题上，巴黎召开的和会就充满了国与国的勾心斗角。时南开大学教授蔡维藩在1946年9月1日的《观察》创刊号上详尽分析二十一国和会，尽显对战后国际新秩序的担忧。
时南开大学教授蔡维藩
二十一国和会
蔡维藩
七月二十九日，中美英苏法等二十一国在巴黎举行的和会，是二次世界大战后的第一个和会，它的任务虽有固定限度，但其发展与结果，皆将影响其他和会，亦皆将影响世界和平。战争结束，必有和会，几乎成了国际上一种惯例，而每次参加和会的国家，抱着企求永久和平信念，从事和会工作，也几乎是历史上的通常现象。人类是不是愚笨的？不然的话，怎么打了战争，期望和平来临，有了和平，又忘却了战争苦痛？二十一国和会既为此次空前大战后第一个和会，它天然有责任来首先解答这个问题。
一九四五年十月，在伦敦举行的美英苏中法五国外长会议，无结果而散会。十二月，美英苏三国根据苏联建议，在莫斯科举行外长会议，决定：对意大利和约由美英苏法四国外长起草，对罗马尼亚保加利亚匈牙利三国和约由美英苏三国外长起草，对芬兰和约由英苏二国外长起草。俟上述和约起草完成后，外长会议将召开和会。本年四月二十五日，美英苏法四国在巴黎召开的四国外长会议，就是为完成对意大利等五国和约草案而召集的。那一次外长会议，从四月二十五日到五月十六日，共会议二十五次，讨论的问题甚广泛，讨论五国和约问题，也讨论德奥二国问题，可是结果并未获得任何协议，而只决定了暂时休会，俟六月十五日复会。
六月十五日，四国外长会议如期复会，七月十三日闭会。那次会议有两大成就：一是完成意大利等五个战败国和约草案，一是决定七月二十九日美英苏中法等二十一国在巴黎举行和会。
外交会议做了上述决定之后，即讨论和会召集问题。苏联代表莫洛托夫提出反对任何将中国包括在内之一切动议的要求，更不赞成中国为和会邀请国之一。美国代表贝尔纳斯说：「莫洛托夫所提排斥中国之建议，根本错误，并为对中国不必要而荒谬无理之侮辱。」去年十月，五国外长会议无结果而散之后，国际间盛传苏联不愿中国过问欧洲问题。（这一点，最近贝尔纳斯在和会的演讲中已明白指出）。七月在四国外长会议中，莫洛托夫果然公开反对任何将中国包括在内之一切动议，对中国做「不必要而荒谬无理之侮辱」，十足证明苏联确实不愿中国过问欧洲问题，也证明连这为战后第一个而任务又有固定限度的和会，苏联都不愿中国站着和她平等地位参加。其实中国作和会邀请国，不见得对苏联有害，中国不作和会邀请国，也不见得对苏联有利。
凡是有关和会召集的问题，多半是有关技术的问题。如果翻阅一九四三年莫斯科英美苏中四国宣言，一九四五年波茨坦三巨头决议，及同年十二月英美苏三国外长会议协议，谁都可以看出中国参加和会的问题，应该不成问题。
莫斯科美英苏中四国宣言第二项规定：「四国之中，凡与一共同敌人作战者，对于所有有关该敌人之投降及解除武装之事项，均将采取共同行动。」第五项规定：「在重新恢复法律秩序与成立普遍安全制度之前，为维持国际和平与安全起见，彼等得随时会商，并于必要时与其他联合国国家商议，以代表国际社会采取共同行动。」这两项规定明白指出，在任何和会商讨和处理战后有关共同敌人问题的场合中，中国和美英苏三国具有同等地位和责任。
一九四五年法国已与盟邦共获胜利，美英苏三巨头在波茨坦会议中决定，设立经常的五国外长会议，就是美英苏中四国加上法国的外长会议，其任务即为共同磋商与处理战后有关共同敌人及和平问题。去年十月在伦敦举行的五国外长会议，就是根据波茨坦决定而举行的第一次会议，当时中国代表是王世杰部长，法国代表是皮杜尔部长。这机构的产生，指出关于磋商与处理战后有关共同敌人及和平问题，中国和美英苏法四国具有同等地位与责任。
去年十二月美英苏三国外长举行会议，关于筹备和会程序的协议，第二项规定：「俟所有此项和约草稿完成后，外长会议将召开会议，考虑对意、罗、保、匈、芬五国之和约。此会议将包括参加会议之五国及联合国家中曾以实际军事力量积极与欧洲敌国作战之所有国家，即美、英、苏、中、法及澳、比等二十一国。」这一项规定既明白承认中国为「参加外长会议之五国」之一份子，也当然承认中国为召开二十一国和会之一份子。
上述三种事实根据，皆明白载于有关国家共同公布的官方文件中。苏联代表莫洛托夫对它们全部予以抹杀，而在外长会议中提出排斥中国之建议，我们认为贝尔纳斯用「根本错误」四字来批评，是再正确没有的批评。
美英等国为顾全实际上的困难，只得在妥协上求改善；结果，七月九日由法国以地主资格，发出邀柬，说明以外长会议名义，并根据一九四六年七月四日外长会议之决定，邀请美、英、苏、中等二十国委派代表，于七月二十九日到法国卢森堡宫，参加制订对意、罗、保、匈、芬五国和约之和会。十日及十一日，法国外交部及驻华法大使分别通知我驻法大使馆及我国外交部；九日，外长会议决，和会主席由中、美、英、苏、法五国外长轮流担任。于是关于邀请国问题一场风波，由此结束。
就国际惯例说，战胜国对战败国的和平，无论是命令式的，或是磋商式的，和约大致包括领土、赔款、及军备问题的解决。这次战胜国先从对意、罗、匈、保、芬五国入手的和约，和已往惯例比较起来内容差不多。七月三十日，美英苏法公布草案。
关于领土。意大利放弃非洲殖民地、亚得罗亚海、及地中海东部岛屿及对阿尔巴尼亚和阿比西尼亚及在中国商务利益，并调整法意及南意边界。非洲殖民地最后处理，留待和约生效后，四强另作商订。的港国际管治制度的建议，留待和会决定。罗马尼亚调整她与苏匈二国边界，保加利亚调整她与希腊边界，匈牙利调整她与奥南两国边界，芬兰调整她与苏联边界。罗、保、匈、芬四国边界问题，容易解决，因为她们不但是小国，而且战前都是仅求自保的国家，并未在侵略扩张上制造领土的重大纠纷，这次领土之所以成为问题，亦只是战时成了轴心附庸，对邻邦边界上惹起一些小麻烦，而这四个小国事实上皆在苏联范围之内，她们与苏联间的边界问题，苏联早已和她们直接解决，即如罗、匈、保三国与临近小国间的边界问题，也必多半在苏联指导之下获得解决。只要他国无意否认或推翻苏联在东欧全部已成局面，四小国边界问题的解决，置入和约里面，不过是一种国际追认事实的手续。意大利问题较为繁杂，她原是侵略国家，领土与边界皆成问题，草案中分别规定放弃与调整，皆属合理，唯因牵连过多，有些地方只能暂作有条件的解决。
关于赔款。意大利赔偿苏联一亿美元，罗马尼亚赔偿苏联三亿美元，保加利亚赔偿南斯拉夫一部分损失，数量未规定，匈牙利赔偿苏、捷、南三国三亿美元，苏联应得二亿，芬兰赔偿苏联三亿美元。意大利等四国赔款总数为十亿美元。美英法三国未决定提出赔款要求。这十亿美元几为苏联一国独得。意大利赔苏联一亿美元，外长会议决定意国以军舰、制造品，及存留于奥匈等国物资，分七年偿清。其余四国皆在苏联势力范围之内，苏联如能予她们以赔付方式上的便利，则这几国赔款担负不算过重。如美英法三国不要求意大利赔款，或要求不超过意大利赔苏数量，意大利赔款担负，也不算重。
关于军备。意大利本是海陆军力相当强大的侵略国家，草案规定其陆军裁至战前十分之一，海军裁至战前百分之一；其余四国皆是小国，草案规定其陆军最少三万余人，最多十二万人。军备裁至如此程度，意大利固无侵略可能，四小国也无力附和侵略。如联合国再能尽责监督，这五国皆无发动或助长侵略的可能。
和约草案有几点值得重视：（一）意大利放弃全部殖民地，甚为合理。现在既有大西洋宪章，又有联合国托治制度，战败国殖民地纵不能立即独立建国，但也不该会有从一个殖民帝国转到另一个殖民帝国的坏现象发生罢？（二）在赔款方面，这次战胜国对战败国有一个新作风，不太较量金钱的赔付，而重视工厂设备和物资的抵偿。如果这样作风，仅限于军火工业，尚属合理，否则一切搬运精光，许多国家由战败而赤贫，和平必受威胁，这一点，该不致被战胜国忽视了罢？(三)草案规定五国尊重人民自由，纲举目张，这是尊重世人公认和平原则的郑重表示。
这五个和约草案尚需补充和修改，只要负责草拟和约的国家，能虚心接受建议，赴会的国家，又皆根据和平诚意，提出建设性意见，大家合力完成五个和约，其影响必定良好。
七月二十九日，和会闭幕，参加国家为中、美、英、苏、法及澳洲、比利时、白俄罗斯、巴西、加拿大、捷克、阿比西尼亚、希腊、印度、荷兰、纽西兰、挪威、波兰、南非、乌克兰、南斯拉夫等二十一国。在开会第一周内，和会首先遭遇主席人选和表决程序两个问题的争执。主席问题，系由几小国代表提出，他们主张赴会代表公推主席，后来有的建议每国代表轮任主席，有的建议法国代表独任主席，又有的建议法国代表任正主席，其他四大国代表任副主席。后来决定仍按四国外长会议协议解决，大会由中、美、英、苏、法五国外长轮流主席。主席问题解决，和会表决程序又发生争执。
三十一日程序委员会开会，讨论表决程序时，五国代表表示两种相反意见：一为苏联与南斯拉夫赞成接受四强所提出之程序规则，即一切重要问题，均须三分之二大多数决定（三分之二大多数即二十一国中的十四国）；一为荷兰、澳洲、及希腊反对此一规则，而建议采用普通大多数通过之原则（普通大多数即二十一国中的十一国）。和会表决程序问题的争执，由此而起。
二日巴西代表团建议，会议决议英以普通多数决定。三日英代表团建议，和会应同时提出三分之二与单纯多数票决两种建议。中国美国及加拿大支持英国修正案。挪威赞成维持四外长原拟之建议。苏联代表莫洛托夫反对修正案，坚持实行三分之二票决的原则。七日程序委员会开会，英国再提建议折衷案，将和会提交外长会议之建议分为二类：一为得到三分之二之大多数通过者，一为得到半数以上而少于三分之二之通过者，会议五小时，以十五票对六票，获得通过，反对此修正案之六国，为苏联、白俄罗斯、波兰、捷克、乌克兰、南斯拉夫。九日苏联代表又提出恢复三分之二多数表决制之修正案，最后终以十五票对六票，遭否决。
为什么这次和会表决程序会这样成问题？
这次参加和会的国家，除中、美、英、苏、法五国外，澳洲等十六国皆是小国。就一般国际会议情形说，小国比大国多，大国怕小国利用多数压倒她们，总要在主席、主席团、委员会组织、及议事规程上面取得决定性地位，防范小国，这次和会情形不同，赴会国家在表决程序的争执，也和已往不同。第一，这次和会所要成立的五个战败国和约草案，是美、英、苏、法四国根据去年十二月美、英、苏三国外长会议协议，而在今年美、英、苏、法二度四国外长会议中拟就的，也是经过甚多波折而完成的。和会召集，这四大国多半希望和约根据草案顺利完成，而苏联最怕和会再遭遇波折，更怕和约草案遭受根本修改，希望五个草案能在和会「行礼如仪」方式下，全部通过。这与已往和会当场商订和约情形不同。第二，欧洲方面战事的结束，已过一年，事实上，大国在欧洲及欧洲以外的势力范围业已形成。假若不否认美、苏两集团的存在，我们也不能否认美国和英国加上澳洲、比利时、巴西、加拿大、阿比西尼亚、希腊、印度、荷兰 、纽西兰、南非共十二国，在和会中站在一边，苏联加上白俄罗斯、捷克、波兰、乌克兰、南斯拉夫、或可再拉上挪威共七国，在和会中站在另一边。美苏两集团这样分边站立，恐怕中法两大国理想立于桥梁地位，也难发挥大势力。这是这次和会另一种的特殊情形。第三，和约草案早经拟就，苏联最不愿它们多所改动，她怕小国成群的反对它们，更怕另一大国领着一群小国根本修改它们，这都是消极的。倘若上述两种情形不存在，苏联似应主张多数票决，而反对多数小国容易造成三分之二的票决程序，另一方面，小国似应主张她们自己容易造成的三分之二票决，而反对大国容易造成多数票决的程序。正因上述第一第二两种情形业已存在，苏联坚持三分之二票决，小国坚持多数票决。实际情势是这样：如果用三分之二表决程序，苏联要阻止他国提出关于和约草案中的反对，只要在她七国的集团之外另获一国的支持，她就可使反对者得不着三分之二制度所需的十四国票数，而草案就可不致遭遇根本修改的危险；反之，如果用多数表决程序，二十一国中的十一国就构成多数，或者美国集团的十二国可以随时构成多数，或者美国集团中的十小国获得一大国或另一小国支持，也可以随时构成多数，而五个和约草案尤不能在和会「行礼如仪」方式下全部通过。七日，英国折中建议案，在程序委员会中，以十五票对六票，获得通过；九日，苏联重提三分之二表决案，在程序委员会中，以十五票对六票，卒遭否决。这两次三分之二多一票的经验，吿诉了苏联，三分之二的表决程序已不大可靠，多数表决程序更危险，也吿诉了反对苏联主张的国家，三分之二的表决程序对苏已非绝对有利，多数表决程序范围苏联则更有把握。所以，苏联除运用其「否决权」外，必得坚持三分之二制度，小国则坚决多数制度。这种对峙情势，甚淸楚，也甚尖锐，怪不得双方坚持各自主张而不相让。
在大战结束之前，美国硏究和平的人士曾为召开和会问题作过种种周详考虑。有的认为战争结束二三年后，召开和会，让大家战争情緖减退，在正常心理条件下，为持久的和平作理智的打算；有的认为战争一经结束，和会立即召开，免得大家日久忘却苦痛，各个争权夺利，无形中又埋伏破坏和平的祸根。这次在巴黎召开的二十一国和会，时间不太急促，也不过迟缓，而在欧洲方面战事结束一年后的今日，无形中可以免去上述两种人士的顾虑；而和会任务仅限于完成对意、罗，保、匈、芬五个战败国和约，先从比较简易的部分入手，也是审慎而且合理的办法；同时，和约草案并非在和会中临时决定，而经由几度外长会议，在原则与细节上，全获得美、英、苏、法四国一致协议，逐一完成，并决定再召集有关国二十一国代表作最后商讨，且容许五个战败国代表列席申述意见。从这许多方面来看，这次和会召开前种种准备，实远较一九一九年巴黎和会为周到，其发展与结果，应该可以令人满意。怎么开会第一周内，表决程序问题的争执，就表现得这样乌烟瘴气？莫洛托夫和贝尔纳斯二人时常作挑战时对骂，莫洛托夫指摘美国集团企图排斥苏联，而贝尔纳斯有一次竟会斥责莫洛托夫「胡言乱语」。彼此不讲求外交词令，也不大重视国际礼貌，这样外交太不「古典」了！
真的，战争过去，大家忘却战争苦痛了么？在这参加和会二十一国中 ，除巴西外，那一国没有因这空前大战或增加负累或遭受苦痛？美国成为「民主国家兵工厂」，在协助与领导抗战两方面，担负空前重大。虽远在北美的加拿大和南非的南非联邦，都为盟国战争尽了最大力量。中、英、苏、法四大国均曾遭受侵略战争最大最久的直接苦痛，而法国且受过等于亡国的全部沦陷苦痛。其余十余国多经长期苦斗，且多全部沦陷，阿比西尼亚亡国达十年之久。战争期间，这二十一国无不切齿恨恶侵略战争，也无不对于战后和平寄予极大期望。现在距离欧洲方面战事结束不过十几个月，大家心里是改变了么？记忆力又减退了么？在战争结束前一年，拉斯基教授等著「伦敦华盛顿莫斯科，和平的伙伴」的书中前言说：「战争的胜利易得，和平的胜利难求。因为战争，大家甘苦同尝，患难与共，集中全力对付当前的大敌，自易暂时搁置种种较小的纠纷，从事救亡图存的合作，但一到共同的敌人覆灭，战争的恐怖渐渐消失，谁又敢保证各国之间，不再斤斤计较各自的利益，而忽略了世界和平的共同福利？」现在我们可以说拉斯基敎授说的话是「不幸而言中」了么？如果小国往往识见短浅，不易了解他这几句预言，难不成大国也看不懂它们么？
揭穿的说，和会中闹的问题，往往是大国间从中掀风作浪，今日在巴黎闹的表决程序问题，实质上还不是几个大国闹出的问题。记得贝尔纳斯出席和会前发表谈话说：「战后各大国间的磨擦，迄未消除，这是对和平的一个极大威胁。」为什么打了这次空前惨痛战争而又经通力合作始获反侵略彻底胜利之后，大国间又发生磨擦？为求和平罢？大国间不应有磨擦，因一时误解罢？大国间磨檫也不应迄未消除。如果贝尔纳斯的话是对的话，那岂不是几个大国趁着这第一个和会召开时机，将她们的磨擦，从会外搬到会内了么？说起来，真够奇怪，大国能为战争而合作，不能为和平而合作，能在合作中赢得战争的胜利，不能继续在合作中赢得和平的胜利。大国真的「再斤斤计较各自的利益而忽略了世界和平的共同福利」了么？
这十几天和会经过，指出一个不正常的现象：即是小国似乎多重视有关世界的大利大害，而大国反而斤斤计较各自的小利小害。然而骨子里，都是小国不信任大国，而其根本原因，则是大国间彼此不信任。小国不信任大国，绝对不肯把大国协议看做「圣经」，全部遵守，更不愿把一切国际问题的解决送给大国，批上「照准」或「不准」一律奉行。这个根本问题不解决，即或再来几个三强四强或五强协议，问题还是不能解决。如果大国说，这次和会一切根据三强或四强会议协议来作决定，她们能够获得小国的答复，必是「为大国装门面的和会根本不必召开」。大国间彼此不信任，必定扩大小国不信任大国的情势，而大国为应付另一大国而勾结小国 ，更是加强小国不信任大国的心理；反之，小国不信任大国，大国间更必因小国问题的牵连，彼此更不信任。这几天战败国代表已开始列席申述意见，如果再将他们天然企图逃避责任的情势卷入漩涡，和会内不信任空气必更可怕。再看九日英国在会场散发关于反对苏联要求德国赔款的文件，大国间更要将不信任的空气作题外的扩张，这格外令人觉得可虑。
当前和会情势不能说不足虑，但我们对它希望都不能寄托在幻想上面。每次和会召开，赴会代表总要发表几次能代表民众和平愿望并能获得他国同情的堂皇演讲，这次和会既然没有例外，我们最大希望当然寄托在这二十一国全体能够言行一致上面。一部大西洋宪章已够美丽，而一部联合国宪章尤其完善，大家皆能遵行，固属理想的好事，即如各国都能按其代表的堂皇演讲，不折不扣做去，世界和平也就可有甚大保障。
笫一次世界大战结束不久，英首相麦克唐纳说得好:「吾人宁愿冒和平之险，而不愿冒战争之险。」我们希望今日参加和会的大国，首先认识他这句话要义，向远大处着想，宁冒和平之险，不冒战争之险，至少先使这次和会获得较上次巴黎和会为优良的成功。
这是战后第一个和会，任务虽有固定限度。影响却甚重大，究竟这二十一国是否忘记战争苦痛？愿否诚意共保和平？能否为谋求人类福利树立好榜样？各个皆要经由这个和会受着考验。
卅五年八月十ー日昆明
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