养老机构按性质划分，主要包括公办公营、民办民营，以及介于二者之间的公建民营、公办民营和公私合作（PPP）这几种类型（详见下图）。养老机构无论是采取公建民营还是PPP等模式，都是国家为激发市场活力，引导社会力量参与养老服务业，探索多样化经营模式，推进养老服务领域供给侧结构性改革，而采取的系列积极措施。
图1 养老机构的主要性质类型
一、PPP（公私合作）模式的含义及分类
2014年，国家发展改革委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号），将政府和社会资本合作（PPP，Public-Private-Partnerships）模式，也即公私合作模式，定义为政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。按照PPP项目运作方式分类，主要包括以下几类。
图2 PPP项目的主要运作方式
各运作方式在产权和职责分配、期满处置、合同期限等方面的具体情况详见下表。目前在养老机构PPP模式中，主要采用O&M、BOT及ROT等方式。
表1 PPP运作方式具体介绍
二、公建民营模式的含义及分类
关于公建民营的定义，各省市在所发布的文件中均有阐述，现以北京市的文件为参照。2015年，《北京市养老机构公建民营实施办法》（京民福发〔2015〕268号）将公建民营定义为政府通过承包、委托、联合经营等方式，将政府拥有所有权但尚未投入运营的新建养老设施运营权交由企业、社会组织或个人的运营模式。公建民营项目的主要运作方式详见下图。
图3 公建民营项目的主要运作方式
养老机构公办民营模式则是指已投入运营的公办养老机构，通过体制改革与创新，引入民间组织或企业进行管理和运作。公建民营和公办民营两者，一个是发展增量，一个是盘活存量，本质上并无区别，都是公办机构所有权和经营权的分离，故不再对公办民营做赘述。
三、养老机构PPP与公建民营模式的对比分析
养老机构中，PPP和公建民营两种模式都是介于公办公营和民办民营之间的中间形态，由政府和社会资本双方共同参与。在运作方式上，PPP中的O&M和公建民营中的委托经营类似，两者为交叉不包含关系。接下来主要站在社会资本方的角度，从融资、权益分配等方面将两者对比如下：
（一）合同标的与期限方面。PPP项目是政府和社会资本双方成立项目公司，约定股权占比，而公建民营项目则是签订合同，转让经营权等。PPP项目合同期限一般长达20-30年，而公建民营项目合同期限比较短，一般1-3年。
（二）项目流程方面。财政部规定PPP项目实施流程包含5个阶段、19个步骤，五个阶段分别为识别、准备、采购、执行和移交。其中，在识别阶段需要进行物有所值评价和财政承受能力论证。公建民营项目则不需要做这些，程序也相对简单。
（三）融资建设方面。在项目执行阶段，BOT/ROT运作方式中社会资本需要融资进行建设改造，而公建民营项目则不需要。
（四）产权分配方面。社会资本在BOT/ROT项目中根据股东协议约定，占有部分所有权，而在公建民营项目均只有经营权，因此在社会资本对项目的控制权限上是PPP优于公建民营。
（五）利益分享方面。PPP项目是政府和社会资本按出资比例或合同约定实现利益共享、风险共担，而公建民营项目中除委托经营方式存在利益共享机制，其它都是自负盈亏。
表2 PPP和公建民营模式对比
注：养老机构PPP模式中，主要以BOT、ROT和O&M等方式出现，故选取这三种常见方式与公建民营进行比较。
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