导 读
当前我国海洋生态环境损害法律救济机制建设面临着索赔主体认定、海洋环境公益诉讼程序、海洋生态补偿立法规定、陆海生态环境保护法律衔接、治理主体职能调适等多重挑战，亟需健全的法律损害救济机制提供司法护航。基于此，在借鉴美国和欧盟海洋治理经验的基础上，提出我国海洋生态环境损害法律救济机制的完善路径：明确海洋生态损害救济索赔法律主体；完善海洋环境公益诉讼起诉程序；细化海洋生态补偿法律规定；促进陆海两套环境法律制度之间的有效衔接；优化海洋生态环境管理体制。
本文引用信息
黎森荣，谢尚果.海洋生态环境损害法律救济机制之困境与出路[J].中国国土资源经济,2022，35（6）:10-18.
0 引言
海洋是维持国家陆地生态系统平衡与稳定的重要屏障，是生态文明建设的关键战略要地，海洋作为全球最大的温室气体吸收汇，是如期实现碳达峰、碳中和目标的关键阵地。党的十八届四中全会将生态文明建设写入“十三五”规划当中，随后党的十九大报告将生态文明建设提升至国家战略层面。海洋生态文明是构建“海洋命运共同体”的必由之路，其根本目的是建设美丽蓝色海洋，关键是形成并维护人海和谐的关系。海洋生态文明的提出是从人类中心主义伦理观到可持续发展伦理观飞跃的重大成果。海洋生态文明建设不但有利于推动海洋经济发展方式的转变，加快海洋产业的优化升级，同时对区际公平和代际公平目标的实现产生有利影响，是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重大战略部署。我国在实施海洋强国战略的征途中，应当把海洋生态文明放在突出位置，重视海洋生态治理，积极探索建立符合我国国情的海洋生态环境损害法律救济机制，有效缓解海洋生态环境损害与经济发展之间的矛盾。我国尚处在生态环境治理的初级阶段，如何在保持经济高质量发展的前提下有效保护和科学治理海洋生态环境，成为亟待解决的问题。当前，我国海洋生态环境治理仍存在生态损害索赔主体不明确、环境民事公益诉讼不完善、海洋生态补偿制度缺失、陆海两套环境法律制度未能有效统筹等问题，需要在理论和实践的探索中加以完善。本文以生态文明为研究视域，在借鉴域外海洋生态环境治理的成功经验基础上，对建立和完善我国海洋生态环境损害法律救济机制进行探讨，期望能为我国建设海洋强国提供助益。
1 问题缘起：我国海洋生态环境损害法律救济的实践困境
受国内外政治环境变化的影响，以及参与全球海洋治理的程度不断加深，我国海洋环境治理面临着新的挑战，应当适时做出调整。
1.1 海洋生态环境损害界定的特殊性
海洋生态损害的界定是指如何确定海洋生态损害的大小。在法律层面，损害是法律保护的利益遭受到的任何损失，民法上的损害则指的是一种“不利益”。而由于海洋生态环境损害具有如下五个特殊性，导致其衡量标准不一，不易确定。第一，海洋生态损害事实认定之困难性。海与洋、洋与洋之间互联互通，海洋污染具有扩散性强且潜伏期长的特性，这使得对海洋生态损害事实的认定更为困难。同时，海洋环境损害对海洋生态系统服务功能带来的减损包括暂时性与永久性减损，但此种减损并不符合民法中的“不利益”。民法中的“不利益”是指人的利益组成部分发生变化、利益的总量减少。而海洋生态环境要素发生的不利改变及系统服务功能的减损，均难以融入民法的“不利益”概念之中，导致生态环境损害的认定比较困难。第二，因果关系之隐蔽性。造成海洋生态损害的污染物种类繁杂，且在污染物与其他海洋环境要素发生的生物和化学反应的作用下，损害行为与损害后果间的因果关系不明显、不紧密；加上时间间隔较长，致使海洋侵权行为和损害后果间的因果关系链条更为隐蔽。第三，海洋生态损害之国际性。从法律层面区分，任何一个临海国家管辖范围内和管辖范围外的海域划分在法律意义上具有绝对性，但是在区位意义上却不奏效，因为海与洋、洋与洋之间是无法根据国家管辖而单独分开与隔离的。海洋生态系统的整体性赋予海洋生态损害的国际性特征。第四，海洋生态损害之大规模性。一旦发生海洋生态损害，损害后果会立即大规模扩散，这和其他领域发生的大规模侵权损害有一定的相似之处。第五，海洋生态损害之难以救济性。海洋生态系统具有明显的脆弱特性，表现为易受干扰和恢复极慢，且如果无法恢复则将永远竭绝，这加大了海洋生态损害发生后的救济难度。
1.2 海洋生态环境损害索赔主体认定模糊
在新一轮国家机构改革中原国家海洋局的职责由自然资源部和生态环境部等部门承担，但海洋生态损害索赔职能却未得到整合，加剧了政府索赔权的分散化程度。以“法无授权不可为”的法治原则，《海洋环境保护法》的修订应立足于海洋生态环境损害的现实需求，同时明确在海洋生态环境损害中关于政府索赔权的法律规定或者授权。倘若在不同的环境污染或生态破坏导致海洋生态损害时，无法明确具体行使索赔权的主体，将导致损害发生时部门之间互相推诿，不利于海洋生态环境损害救济的展开。此外，我国海洋环境保护由海洋、环保、渔政、海事等多部门共同管理，但行政机关在纵向结构上又分为多个层级，究竟哪个行政机关或哪一层级的行政机关可以代表国家对责任者提出索赔，现行法律没有明确。因此如何确定具体海洋生态损害国家索赔案件的适格原告，成为海洋生态损害索赔制度完善进程中亟需解决的难题之一。
1.3 海洋生态补偿制度存在立法缺陷
海洋生态补偿是在海洋资源开发利用中协同保护海洋生态的重要手段，是海洋生态文明建设的必经之路。然而我国现行法律对海洋生态补偿的规定仍有不足。一方面，海洋生态补偿立法缺乏系统性，基本法缺位且未形成系统的综合法律体系。对海洋生态补偿缺乏具体的规定，海洋生态补偿法律关系主体的界定方式和调整对象尚未得到明确，补偿主体过于单一且不明确，不利于界定补偿利益相关方的权利义务，导致通过生态补偿渠道进行救济的可操作性不强。法律的生命力在于实施，倘若法律条款只有笼统的规定，没有配套制度与措施，其震慑力必将大打折扣。海洋生态补偿是海洋生态环境损害的法律救济途径之一，与海洋生态补偿法律制度相匹配的实施细则缺失，导致海洋生态损害发生后利益相关方难以通过生态补偿渠道寻求救济，这既不利于相关方的利益保护，也不利于海洋生态的修复。另一方面，我国海洋生态补偿管理体制尚不健全，相关部门的管理职责不明确、协调配合程度低，相互推诿的现象时有发生。保障机制的缺失不利于有效开展海洋生态补偿和海洋生态保护工作，利益受损者难以寻求救济。
1.4 海洋环境公益诉讼程序面临掣肘
作为生态环境损害的补救路径之一，环境公益诉讼是指社会主体（主要为环保非政府组织）请求审判机关判令致害者修复受损的生态环境、赔偿相应的生态服务功能损失的诉讼。从当前的实际情况看，环境公益诉讼路径对海洋生态环境损害的补救，存在以下不足：
第一，判决生效之后难以完成对受损生态环境的修复任务。通常情况下，如何修复受损的海洋生态环境是生态环境损害补救的重点。但该项修复工程不仅耗时费力，而且需要强大的科技支撑，作为修复责任的承担者，致害者自身的特性和弱点导致其通常没有能力与积极性去认真履行其应当承担的修复义务。司法实践中，在判决生效后，不管是海洋环境公益诉讼的原告，抑或是做出判决的人民法院，在自身能力及职权的限制下，均难以监督和管理海洋生态环境修复工作。第二，公共利益得失的决定权由社会主体掌握，在很大程度上潜藏着一定的道德风险，同时还可能威胁国家战略的实施。社会主体在私益的驱使下，可能对生态环境损害事件只是进行选择性起诉，导致其在提起环境公益诉讼时面临较高的道德风险；与此同时，国家重大发展战略的实施通常导致重大的生态环境改变甚至损害，倘若无条件地赋予社会主体海洋环境公益诉讼权，可能会影响国家重大发展战略的贯彻落实。第三，诉讼程序耗时较长，导致海洋生态环境损害难以及时得到补救。一般来说，海洋环境公益诉讼要经过立案、法庭审理、判后执行等程序，加之诉讼过程中当事人之间互相争执或者拖延等，审理程序就会耗时较长。此外，若案情复杂需要在案件审理过程中申请补充鉴定或者调查取证，再经过二审程序，那么案件的诉讼过程会更为漫长，导致难以对生态环境损害进行及时补救。
1.5 陆海生态环境保护制度衔接不畅
海洋环境法律体系和陆地环境法律体系分设，陆海法律制度之间缺乏有效衔接，以及管理措施和手段之间互不配合，是当前海洋生态环境损害救济渠道不畅通的原因之一。海洋环境问题的根源在陆地，海洋环境状况和陆地经济社会活动息息相关，若要从源头解决海洋环境问题，则必须坚持陆海统筹。据统计，海洋最主要的污染源来自陆地，陆源排放的污染物占近岸海域污染物总量的80%以上。由于现代工业不断向沿海转移，沿海地区环境承载量和环境污染日益剧增，当陆地无法消纳污染物时，海洋便成了天然的纳污场。除此之外，海洋开发向更广、更深的方向推进也危害着海洋环境。我国生态环境保护管理与执法体制改革的精神及成果尚未在法律上得到充分肯认，地方和中央的改革在衔接中尚存不畅。此外，生态环境保护规则体系存在的问题也较为突出，主要表现在三个方面：第一，在陆海生态环境一体化保护方面不仅缺乏法律的宏观指导，而且现行制度难以支撑。第二，陆海生态环境保护立法分割、衔接不畅，陆海不能兼容问题突出。在海洋生态环境保护立法中，无论是作为综合法的《海洋环境保护法》，还是《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》等特别法，只适用于海洋，不能适用于陆地。第三，陆海生态环境保护立法在制度设计、管制标准和措施等方面存在一定的差异，适用中存在冲突和矛盾，致使执法资源内耗。究其原因，在于陆海生态环境保护立法的起点与发展轨迹不同。我国最早的环境保护综合性法律是1982年颁布的《海洋环境保护法》，之后出台了一系列配套行政法规，相对而言海洋环境保护法律体系较早地进入了较为完善的状态。2014年，立法机关在生态文明思想引领下对《环境保护法》进行了修订，其被称为“史上最严格”的环境立法。随后，《大气污染防治法》和《水污染防治法》等环境保护单行法陆续大幅度修订。虽然《海洋环境保护法》也经历了多次修改，但相比而言都是较小的改动。故而海洋生态环境保护在制度设计、管制标准、责任限度上落后于《环境保护法》及其他环境保护单行法，导致陆海环境执法方面存在落差，实践中陆地污染物向海洋转移的现象难以有效根治，陆海法律规则体系之间的协调和兼容成为一个紧迫的现实问题。
1.6 涉海职能调适存在体制性障碍
在海洋生态环境治理体制的改革和发展进程中，职能的集中与分散配置是一个两难选择，两者之间的调适困境尚未得到缓解。我国海洋管理体制历经管理职能由集中到分散、执法职能由分散到集中，集中和分散在不同形式中互相转换。这两种海洋管理体制各有优缺点，以当前海洋管理体制为视角，不同部门分别行使不同的涉海管理职能的模式虽然有助于发挥各自专业优势，促进精细化分工，但当下中国海洋资源管理部门众多，存在严重的条块分割现象。此外，由于缺乏完善的高层次协调机制，沿海地区的省市县多级海洋管理机构对当地海洋治理综合事务进行管理时，经常出现区域割裂、双重领导的现象，难以实现海洋管理的统一协调。
导致海洋污染治理未能发挥出应有效果的主要原因在于海洋污染多部门分管和碎片化治理格局，这极大地制约了海洋污染治理的成效。从政府职责配置横向体系出发，国家海洋局为海洋环境管理主体，其他部门根据不同的管辖权限分管着各自的涉海领域。但国家海洋局统一协调与综合管理权限不足，在处理海洋环境污染问题时，由于沟通协调机制的缺失，导致各部门各自为战，无法形成合力。从政府职责权配置纵向体系出发，在由中央和沿海地方政府构成的海洋生态环境治理体制下，还存在各级政府事权划分不够明晰而导致重叠管理和多头管理等问题。《海域使用管理法》将海域使用的监督管理职能赋予国务院海洋行政主管部门，根据授权，沿海县级以上人民政府海洋主管部门承担本行政区毗邻海域使用的监督管理职能。但除海南省以外，我国其他地区的海域未进行行政区划的划分，导致出现海洋生态治理问题时互相推诿，不利于及时有效解决问题。
2 他山之石：域外法视角下海洋生态环境治理经验的考察与借鉴
纵观全球海洋生态环境治理实践，由于美国和欧盟海洋开发起步较早，因此海洋生态环境问题也最早暴露，其海洋生态环境治理体系也更为成熟和完备。在立足我国实际的前提下，可借鉴美国与欧盟海洋生态环境治理经验，进一步推动我国海洋治理现代化。
2.1 美国海洋生态环境治理经验考察
2.1.1 严格海洋生态环境立法与规划
自20世纪60年代起，美国政府为约束与引导人类海洋活动陆续制定一系列法律法规和规划计划。在国家层面，1969年制定了《国家环境政策法》，在基本法层面为美国海洋资源利用和环境保护法治提供了指引。同年，《国家环境保护策略法案》对海岸与海域自然环境保护作了明确的规定。此外，《海洋资源和工程发展法》设置斯特拉顿委员会作为国家海洋资源和工程委员会，赋予其监督与管理重大海洋活动的职责，为国家规划与国家机构层面的海洋资源利用和环境保护提供规则。在地方层面，美国沿海各州也都围绕海洋生态环境保护和海岸带综合管理这一主题颁布了相关法律法规，并且重视规划的更新，通常每隔五年就要修订或推出新的海洋规划计划。这些法律法规和规划计划成为美国海洋生态环境治理的重要法律依据，也为改善海洋生态环境贡献了重要力量。
2.1.2 建立协调一致的海洋损害救济管理体制
美国大力推动以生态系统为基础的海洋综合管理，建立了协调一致的海洋损害救济体制机制。美国有下属于商务部的国家海洋与大气管理局等相对统一的海洋生态环境行政管理机构，2010年设立了高级别的国家海洋委员会负责各部委的协调和制定国家海洋发展政策战略。同时，在海洋执法管理方面，建立了承担海洋执法集中管理职责的海岸警备队，负责美国海事安全和囊括海洋生态环境保护等内容的海洋事务管理。在联邦制下，美国各个州都有自己的法律法规，在法律适用和用海问题上容易产生冲突，因此，美国政府高度重视区域间法律法规的协调，设立了管理协调委员会和地区咨询委员会，成立了国家海洋委员会指导委员会，最大程度实现了海洋管理各部门全方面、由纵向及横向的统筹，有效加强了科学界和管理部门之间的联系，对促进海洋生态环境整体性治理发挥了积极作用。
2.1.3 科技创新助力海洋生态环境损害救济
增强沿海社区及经济体系的适应力和恢复力，打造健康海洋，离不开先进科学技术的支撑。美国高度重视科技创新，并将海洋科技发展提升至国家战略的高度。科学技术是支撑海洋环境监测、海洋垃圾回收处理、海洋生态系统修复工程的重要工具，科学高效的海上油污清理和海洋生态环境治理都依赖于科技的进步和创新。美国政府高度重视海洋观测系统的建设，一方面，在海洋生态系统修复中，先进的科学技术为解决生态修复难题提供了可能；另一方面，在大沼泽修复项目中，沼泽地综合动态模型和跨营养级系统模拟模型等工具对海洋生态修复工作起到了重要的导向作用。此外，美国以海洋科技发展为依托，实现海洋产业结构从粗放到集约转变和优化，促进新兴海洋科技产业的发展，减少了传统海洋产业导致的一系列海洋生态环境问题。
2.2 欧盟海洋生态环境治理经验考察
2.2.1 制定并落实海洋生态环境保护规划
欧盟自20世纪90年代开始便制定了一系列规划计划，目的在于推动海洋生态环境保护与可持续发展。为了改善环境信息交换状况，欧盟自2001年起启动了“波斯尼亚湾生命计划”，对波斯尼亚湾进行监测与管理。该计划为实现环境信息共享开发了一个将互联网信息交换系统、环境信息数据库，以及“波斯尼亚湾行动计划”等囊括在内的综合管理系统。该计划改善了国家和地区、产业及市民之间的信息交流状况。除了制定和实行海洋生态环境保护行动规划计划以外，欧盟十分重视政策实施效果和监测反馈，每隔一段时间就会公布一份海洋环境政策实施报告，为政策调整和下一步海洋环境决策提供科学依据。
2.2.2 不断发展现代化的海洋空间规划
海洋空间规划被称为控制和保护海洋生态环境、实现海洋生态可持续发展的重要支撑力量。欧盟建立欧洲水域空间规划系统，推动各行政区域发展海洋空间规划。欧盟在推动国家间大西洋空间规划层面合作上也采取了相关措施，在海洋事务管理上以善治原则为指导，大力推动各成员国建立利益相关者参与机制。重视并努力推进利益相关者参与到综合海洋政策与海洋规划中去，为参与者提供清晰的指引和充分的机会，以及可信的预沟通渠道，促进各方有效参与，提升决策质量。欧盟“空间规划法案”在推进海洋空间规划计划方面作出了重要贡献。该法案要求成员国在制定规划计划时，将陆海互动、人类活动和最优管理方案统筹考虑在内，同时要重视和其他成员国之间的协调。欧盟各成员国积极推进海洋空间规划工作，取得了较好的生态环境与社会效果。为了保护海洋生态系统服务能力，使其更好地为人类和地球上其他生命服务，各国均应当对海洋空间利用做出合理规划以保护海洋环境。
2.2.3 跨界合作推进区域海洋生态损害的联动治理
欧盟各成员国通过签署区域和国际伙伴协议及行动计划，以欧盟成员国内部协调与合作机制为依托，积极开展区域海洋生态环境损害治理协作，维护区域海洋生态系统健康。1974年，波罗的海沿岸国家在海洋质量合作监测和海洋污染控制两方面达成协议。1975年，为应对日趋严重的污染，地中海沿岸国家共同签署了《地中海行动计划》，加强地中海海域生态环境保护，内容包括海洋资源整体规划、海洋立法、环境评估、动态监测、制度与财政支持等方面，达到了政府间长期有效进行海洋环境合作的目的。欧盟在制定与实施相应的海洋环境政策时，为解决成员国之间法律和制度差异的问题，积极与各成员国展开沟通协调，推进成员国之间互利合作，地中海、波罗的海、黑海、东北大西洋４大海区均制定了单独的区域海洋公约。这些海洋公约对沿岸各国在海域内的权利与义务、合作事项均进行了明确的规定，各成员国之间的协作使欧盟海洋环境政策的贯彻落实得到了保障。
2.3 域外海洋生态环境治理经验借鉴
美国和欧盟通过严格的海洋生态环境保护立法与规划，建立起协调一致的损害救济综合管理体制，高度重视科技在海洋保护与治理中的作用，形成了一套成熟的海洋生态环境治理体系，在海洋生态环境损害救济中发挥了重要作用。结合我国在海洋生态环境损害救济中所面临的困境，可考虑从以下两个方面学习借鉴美国和欧盟的治理经验。
2.3.1 加强海洋生态环境损害救济合作
海洋生态环境损害具有国际性、广泛性等特点，且流动性强，损害发生时无法对其进行简单的行政区划分割。因此，谋求国际间的海洋生态环境损害治理合作、加强区域间的协同救济与治理成为当今海洋合作的重要板块。迄今为止我国尚未出台《海洋基本法》，相关法规中也缺乏海洋生态环境损害救济的规定，导致实践中面临着由于法律规定空白或不明确而难以进行援引适用的掣肘。因此，我国应通过相关法律解释推动海洋生态治理的空间规划，制定以生态系统为基础的《海洋基本法》，为海洋生态资源的开发与保护、海洋生态环境损害的救济与治理提供法律支撑。此外，在处理海洋生态环境损害实践中，常出现单个部门难以解决、不同部门之间互相推诿或者拒绝协作请求的消极情况，故我国区域海洋生态环境损害救济应当以多元开放为治理原则，建立部门间、行政区域间的海洋生态环境治理协调合作机制，实现海洋生态环境损害的协同治理，为建立高度集中的海洋环境保护与治理体制奠定基础。
2.3.2 以科技创新为手段促进海洋环境保护
海洋科技水平与创新能力是海洋生态环境治理现代化水平的重要体现。海洋生态环境保护及损害救济与海洋领域科技创新息息相关。海洋科技的创新与发展必须以海洋科技机构为依托。美国是成功运用科技创新助力海洋生态损害救济的典型，通过提升海洋科技的战略高度，在海洋观测、垃圾回收处理、生态修复、海洋产业结构转型中综合运用科技手段，解决了一系列海洋环境损害问题。鉴于此，我国应重视海洋科学研究，加大对海洋生态环境保护关键领域的资金支持，加强对海洋科技人才培养，整合海洋生态环保科研力量，创新损害救济的方式手段，提升国家海洋环境保护软实力。同时注意与国际海洋环境保护科技发展接轨，学习域外先进的海洋环境治理现代化经验，引进国外海洋环境监测与评价技术、海洋垃圾处理技术、海洋生态损害修复技术。建立海洋信息实时共享系统，运用大数据手段实现海洋生态环境信息的公开与共享，推进海洋生态环境损害救济一体化管理。
3 善治之道：生态文明视域下海洋生态环境损害救济机制的完善路径
生态文明建设对于海洋生态环境损害救济具有重要意义。首先，为海洋生态环境损害法律救济机制提供战略指引。海洋生态文明是生态文明建设的题中之义，建立海洋生态环境损害法律救济机制可以为海洋生态文明建设提供更好的服务和更强劲的推动力，也是实现生态文明战略的一项重要任务。与此同时，生态文明理念可以为建设海洋生态环境损害救济机制提供制度化与规范化的指引，能够对海洋开发利用行为进行有效规制，为海洋生态系统的生态功能与经济功能的充分发挥提供制度保障，推动海洋经济持续健康发展。其次，为新时代海洋强国战略添砖加瓦。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中提出：“坚持陆海统筹、人海和谐、合作共赢，协同推进海洋生态保护、海洋经济发展和海洋权益维护，加快建设海洋强国。”海洋生态环境作为海洋发展的重要衡量标准，贯穿于建设海洋强国的全过程。在建设生态文明的过程中，充分吸取海洋开发与利用的经验教训，通过绿色健康的开发方式遏制海洋环境损害加剧的趋势，对实现海洋资源和环境的可持续发展、建设海洋强国具有重大现实意义。最后，为构建海洋命运共同体提供根源基底。建设海洋生态文明的目标是形成并维护人与海洋的和谐关系。海洋是地球的重要圈层，在地球生物圈演变进程中起关键作用。在生态文明理念下，有效缓解海洋生态系统承载的来自陆海的双重污染与开发压力，加速推进海洋生态文明建设的实践创新，对实现人与海洋和谐共生，加快推进海洋治理现代化和构建海洋命运共同体具有重要的实践意义。
我国海洋生态环境保护立法缺乏统筹性的制度支撑，是导致现行治理制度和法律措施未能根治海洋生态损害顽疾的重要原因。唯有建立起系统性的海洋生态环境损害救济法律体系，为畅通损害救济渠道提供全方位的法律保障，才能为生态文明建设提供有力的制度抓手与工具。
3.1 明确海洋生态损害救济索赔法律主体
海洋生态损害索赔制度是生态文明建设的重要保障，确定损害索赔主体是完善该制度的关键一环。加强海洋环境损害救济是应对目前海洋生态环境挑战的现实需要，是实现海洋生态文明建设的重要维度，亦是我国社会主义现代化建设关键性层面。正确界定海洋生态损害案件索赔主体，是各个海洋行政主管部门进行职责分工与协作的重要内容，影响着海洋生态环境保护目标的实现，因此，必须对海洋环境监督管理机关的海洋生态损害索赔权限与职责予以明确。由于类型不同的海洋生态损害发生在不同的地域，有着各自的致害特点，故而分属不同的行政机关进行管辖。《海洋环境保护法》规定，海洋环境监督管理主管部门是海洋生态损害索赔权的主体，而我国各海洋行政管理部门在垂直结构上采取分级管理模式，无法明确具体由哪一级别的行政机关作为索赔主体，因此需要根据行政管理体制分级管理这一特点对索赔主体进行判断。当海洋自然资源所有权和海洋环境监管权由不同的行政部门承担时，海洋生态环境损害索赔体制则应当坚持综合协调和专业分工原则，依据职权划分及海洋生态环境的损害内容来进行配置。
3.2 完善海洋环境公益诉讼起诉程序
生态文明思想的提出，为完善我国海洋环境公益诉讼提供了战略指引和目标导向。海洋环境公益诉讼应当服务于生态文明建设。不完善的立法通常导致司法实践中法律适用的冲突或是争议，这需要通过法律的制修订来解决。针对我国海洋公益诉讼的现实困境，可以考虑在制定《海洋基本法》时从原告资格、起诉程序、顺位安排等三个方面出发，对海洋环境公益诉讼制度进行系统化规定。例如，在起诉程序上规定先进行行政处理的诉前前置程序，要求社会组织在起诉前必须先经过行政机关的处理程序，若该行政机关按期履行其管理职责要求被申请人补救生态环境损害，则社会组织不应再提起海洋环境公益诉讼；若行政机关未按期履行其管理职责，此时社会组织才能向法院提起海洋环境公益诉讼。此外，社会组织也可以将相关线索移交给检察机关。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十一条规定：检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关，可以通过支持起诉的方式协助社会组织进行起诉和举证。但作为海洋环境公益诉讼的最后一道防线，建议规定检察机关提起海洋环境公益诉讼前先以检察建议的方式将被告的生态环境损害行为向有管辖权的行政主管机关进行通告。倘若该行政主管机关按期履行要求被告补救生态环境损害的管理职责，则检察机关不能再提起海洋环境公益诉讼；假如法律规定的有关机关及组织在规定期限内不履行其管理职责，那么检察机关便可以提起海洋环境公益诉讼。
3.3 细化海洋生态补偿法律规定
海洋生态补偿法律体系是建设海洋强国的重要抓手，是推进生态文明建设的关键动力，系统、科学的法律规则可以提升海洋生态补偿政策的实施效果。构建完善的海洋生态补偿机制，建立一个兼具系统性和完整性，并且规范协调的法律体系首当其冲。一方面，要不断健全与完善海洋生态补偿的实体性规定，同时制定专门的补偿规则与之配套。例如，通过制定《海洋生态补偿条例》对海洋生态补偿的实体问题进行全面规定。在此基础上，各沿海省份也应当制定相关地方性法规和规章等规范性文件，使地区海洋生态补偿制度得到有效落实，形成自上而下、相互协调的海洋生态补偿规则体系。另一方面，提高对程序规则的重视程度。可以考虑制定专门的规则调整海洋生态补偿的行政程序，以发挥行政手段可操作性强和高效灵活的优势。在规则中明确规定受理海洋生态补偿行政复议和诉讼案件的行政机关与管辖法院，此外还要明确公告和登记制度、补偿金核算程序、补偿结果的公示、支付和异议处理程序等内容。
3.4 促进陆海两套环境法律制度之间的有效衔接
生态文明由陆上生态文明和海洋生态文明有机组合而成，二者的合理衔接是生态文明建设的基础，与此同时，生态文明战略也为陆海两套环境法律的统筹与衔接提供目标指引。目前我国环境保护法律体系的层级结构较为模糊，存在陆海两套相平行的环境保护法律规则。《环境保护法》和《海洋环境保护法》是地位平等、具有相同效力等级的综合性环境保护立法。两套平行的环境保护法律规则同时存在，是割裂陆海生态环境保护的原因之一。从立法内容上看，《环境保护法》着眼于国家总体环境，《海洋环境保护法》则着眼于国家海洋环境，《环境保护法》更具综合性，也更具统领性。因此，需要强化《环境保护法》的基本法地位，充分发挥其统领性和统筹性功能。现行《水污染防治法》等重要的环境保护单行法均将海洋排除在适用范围之外，此种分别立法的状况可能导致两个方面的问题:一是出现立法上的重复，有的法律制度与措施在陆海环境保护中都有用但却不能通用，浪费立法资源；二是在法律适用上产生冲突，由于不同的立法依据的是不同的指导理念和立足点，导致同样的制度却有着不同的内涵与要求。为清除陆海环境保护法律制度间的适用障碍，应将环境保护单行法中关于完全排除对海洋适用的条款修改为陆海普遍适用，同时规定在特别立法有例外规定时，对例外规定应予以优先适用，突破陆海环境保护立法之间的界限，从而使原来只能适用于陆地的环境保护立法同样能够适用于海洋环境保护。
3.5 优化海洋生态环境管理体制
生态文明思想不仅应贯彻在法律体系建设过程中，同时还应当在海洋管理体制中落实。因此，我国海洋管理体制改革还应在现有的框架下朝着纵深方向推进。一方面，进一步明确中央不同部门的职责权限和各涉海管理机构之间的权责边界，理顺海洋生态环境治理中央和地方政府的事权及财权，不断提高管理效率。应厘清中央有关部门派出机构和地方政府涉海管理机构间的职能划分。在部门协调上应建立并强化跨部门的海洋议事协调与合作机制，强化部门间在海洋管理重大事项上的沟通与协作。另一方面，地方应组建相应的海洋协调机构，对区域内的重大海洋问题进行沟通与协调。鼓励县级政府将多个涉海部门进行合并设置，同时推行海洋综合管理和海上综合执法，形成管理合力，以实现资源的最大化利用。此外，海洋生态环境综合治理体制的创新必不可少。治理是一个循序渐进的过程，无论是自然因素还是社会因素，均应按整体性方式进行处理。首先，充分发挥国家海洋委员会在海洋生态环境治理中的总协调作用，整合各部门和各管理层级的力量，使海洋生态环境治理效率得到提高；其次，明确划分中央与地方、各部门间的海洋管理职责及权限，避免职能重复，降低管理难度；最后，在治理现代化理念指导下建立海洋公共参与机制，使政府、非政府组织、公众等利益相关者进入海洋生态环境治理的体制框架内。在海洋生态环境治理政策的制定、执行及监督全过程中认真听取并合理采纳社会公众意见，鼓励多方海洋实践主体的参与。
4 结语
当前，我国生态文明建设正处于攻坚期，建设海洋强国进入关键时期，这一阶段亦是实现碳达峰碳中和目标的重要节点。在海洋环境损害频发的现象背后，海洋环境公益诉讼和生态补偿等法律救济渠道不畅通，损害救济法律体系和海洋环境治理体制的缺失、错位、散乱，是制约生态文明建设进程的重要因素。海洋生态环境保护是新时期建设生态文明的重要课题，党中央强调要将生态文明建设放在突出位置，沿海地方政府亦高度重视海洋生态建设与保护工作。我国的海洋生态损害法律救济机制的设计应当从整体性和体系化角度出发，与生态文明建设的战略部署相融合，切实将生态文明理念落实到具体问题上。然而，受海洋生态环境损害规模大、损害事实认定困难、因果关系难以厘清等因素掣肘，海洋生态环境法律救济机制无法一蹴而就。如何在理论层面构建起完善的海洋生态环境损害法律救济机制值得进一步思考和研究。未来应继续以生态文明理念为指引，在健全海洋生态环境损害法律救济机制加强理论研究和实践探索，以保障海洋生态环境可持续发展，助力我国海洋环境治理体系现代化。
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