全面推进双重预防机制建设
健全风险防范化解机制
■ 李爽
《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安法》）此次修改贯彻了近年来关于安全生产工作的一系列重要指示批示精神，体现了新时代安全生产工作的需要。此次《安法》的一个重要修改，就是突出了从源头上防范化解安全风险的要求，将安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制（以下简称双重预防机制）建设要求纳入生产经营单位的安全生产法定职责。
《安法》针对防范化解安全风险修改的亮点
众所周知，双重预防机制是于2015年底提出的一项重要安全管理创新，自提出以来得到了从中央到地方各级政府及各有关部门的认真贯彻，在诸多行业、企业中得到了广泛的落地推广，取得了显著的社会和经济效益。《安法》将其作为落实企业安全主体责任，健全风险防范化解机制的重要方法。从防范化解安全风险的角度来看，此次《安法》修改的亮点主要体现在以下几个方面：
体现标本兼治的思想，强调对风险的管控。《安法》第三条增加“从源头上防范化解重大安全风险”的要求，通过对风险管控，掌握安全生产的主动权。在具体要求上，如第二十五条在生产经营单位安全生产管理机构以及安全生产管理人员的职责中，增加了“组织开展危险源辨识和评估”的要求；第四十一条增加了第一款：“生产经营单位应当建立安全风险分级管控制度，按照安全风险分级采取相应的管控措施”等，都体现了《安法》对风险管控的重视，推动我国安全生产工作从管隐患向管风险迈进。
强化生产经营单位主体责任落实，推动双重预防机制的建设和运行。企业通过双重预防机制，可以将抽象的安全生产主体责任落实到每一个部门、人员的日常安全生产工作之中，以此为基础建立健全全员安全生产责任制。为此，《安法》不但在第四条中将“构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，健全风险防范化解机制”纳入生产经营单位的安全生产职责，而且将其列为生产经营单位的主要负责人主要职责之一。对应在罚则中，《安法》也将不建立双重预防机制纳入应予以处罚的情形。
重视重大风险的防控和重大隐患的治理。重大风险和重大隐患是生产经营单位安全管理的重点，也是防范遏制重特大事故发生的关键。《安法》在原有对重大隐患重视的基础上，进一步提出了要求，如第四十一条第二款强调生产安全事故隐患排查治理制度要“落实”，并增加了“重大事故隐患排查治理情况应当及时向负有安全生产监督管理职责的部门和职工大会或者职工代表大会报告”的要求；第七十四条增加第二款：“因安全生产违法行为造成重大事故隐患或者导致重大事故，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，人民检察院可以根据民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定提起公益诉讼”；在第一百零一条中增加了对重大危险源进行定期检测、告知应急措施等要求；在第一百一十八条第二款中增加了“制定相关行业、领域重大危险源的辨识标准”的要求。这些修改体现出《安法》遏制重特大事故的决心。
充分发挥安全监管作用，重视各部门之间沟通和协调的作用。负有安全监管职责的部门是我国安全治理体系的重要参与方，对于提高安全治理效能具有重要作用。《安法》强调了“三个必须”原则，明确了部分部门职责，要求各方形成合力，避免多龙治水的问题，如第八条新增了两款要求：“各级人民政府应当加强安全生产基础设施建设和安全生产监管能力建设，所需经费列入本级预算”；“县级以上地方各级人民政府应当组织有关部门建立完善安全风险评估与论证机制，按照安全风险管控要求，进行产业规划和空间布局，并对位置相邻、行业相近、业态相似的生产经营单位实施重大安全风险联防联控”；第十条第三款增加“负有安全生产监督管理职责的部门应当相互配合、齐抓共管、信息共享、资源共用，依法加强安全生产监督管理工作”的要求。
强调信息化在安全管理和监管中的作用，推动安全治理能力提升。信息化是未来安全管理和监管的必然发展方向，是防范化解安全风险的重要手段。如《安法》在第四条中就将加强信息化建设纳入生产经营单位的职责之中，并在罚则中将“关闭、破坏直接关系生产安全的监控、报警、防护、救生设备、设施，或者篡改、隐瞒、销毁其相关数据、信息”行为纳入处罚范围；第四十条第二款中要求地方人民政府应急管理部门和有关部门在生产经营单位上报本单位重大危险源及有关安全措施、应急措施后，“应当通过相关信息系统实现信息共享”；第四十一条第三款，要求县级以上地方各级人民政府负有安全生产监督管理职责的部门在发现重大事故隐患后，应当将其纳入相关信息系统；第七十九条第二款在国务院有关部门和县级以上地方人民政府建立生产安全事故应急救援信息系统的基础上，增加“实现互联互通、信息共享，通过推行网上安全信息采集、安全监管和监测预警，提升监管的精准化、智能化水平”的要求。
生产经营单位和政府监管部门
贯彻《安法》的要点
虽然近年来我国双重预防机制建设取得了大量的成果，尤其是煤炭行业的双重预防机制建设更是走在了各高危行业的前列，但在企业实际建设和运行中仍存在各种问题，并没有充分发挥其有效防范化解安全风险的作用。为推动生产经营单位双重预防机制的建设和运行，健全风险防范化解机制，生产经营单位和政府监管部门在《安法》的贯彻中，应注意以下几方面的要点：
生产经营单位要重视对双重预防机制的学习和宣贯，建立完善双重预防机制。双重预防机制自提出以来，随着理论研究的深入和企业实践的开展，其内涵、逻辑和方式方法等都在不断完善。一些即使建设了双重预防机制的生产经营单位对其理解也往往存在偏差，导致风险和隐患两张皮、机制和运行两张皮的现象在一定程度存在，尚未开展双重预防机制建设的生产经营单位对其理解就更加不足。因而在《安法》宣贯工作中，生产经营单位应将其作为一个重要内容进行重点学习和宣贯，并不断完善和建立双重预防机制。
生产经营单位应重视信息化建设，全面推进双重预防机制落地运行。无论是《安法》的要求，还是双重预防机制建设本身，都需要信息化的支持，然而当前很多生产经营单位并没有建设对应的双重预防信息系统，即使建设有系统的单位也常存在不使用的情况。因此，生产经营单位应根据《安法》要求，全面梳理现有的信息资源，采用技术和管理并重的方法，推动信息系统落地运行。
政府负有安全监管部职责的部门应推动双重预防机制理论与实践研究，制定相关标准和规范。《安法》对所有生产经营单位提出了双重预防机制建设的要求，但不同行业、不同规模单位的情况差别很大，为了确保生产经营单位双重预防机制建设的科学性和规范性，理论研究和实践经验总结必不可少。政府安全监管部门应指导科研单位和示范企业开展研究，并尽快开展相关标准、规范的编制工作，使各生产经营单位能够有章可循。
政府负有安全监管职责的部门应积极引导生产经营单位开展双重预防机制，并将其纳入监管执法内容。当前生产经营单位安全生产主体责任的落实还离不开政府安全监管部门的督促。一些涉危行业的监管部门将双重预防机制纳入监管执法工作，收到了明显的效果。未来，政府安全监管部门应根据相关标准和规范，建立针对双重预防机制建设和运行情况的监管清单。
政府负有安全监管职责的部门应积极利用现代信息技术，创新安全监管方式方法。指出，要适应科技信息化发展大势，以信息化推进应急管理现代化，提高监测预警能力、监管执法能力、辅助指挥决策能力、救援实战能力和社会动员能力。按照《安法》的要求，未来政府负有安全监管职责的部门应相互协调，建立信息共享的安全监管平台，通过对与安全有关各类数据的全面集成，采用大数据、人工智能等技术，实现煤矿安全监管的精准化和智能化。
要落实安全生产主体责任，建立健全风险防范化解机制，就必须有一个可落地、有效果的安全管理体系整合生产经营单位各项安全生产活动，形成合力。双重预防机制既提出了风险管控的要求，体现了我国安全管理方法与国际先进思想和方法的接轨，又能够兼容我国长期以来开展的隐患闭环管理方法，同时将两者结合成一个有机整体，是具有中国特色的安全管理体系，为我国生产经营单位的安全管理提供了科学的理论指导。此次双重预防机制进入《安法》是我国安全生产工作的一个里程碑，对防范化解安全风险具有重要意义。
（作者单位：中国矿业大学）
来源：中国应急管理报 责任编辑：富强
中国应急管理报 新媒体中心 编辑：孟德轩 制图：尹彦博（实习）
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