杨邦荣：民粹主义浪潮与全球治理改进
作者：杨邦荣，管理学博士，国防大学政治学院教授、博士生导师
来源：《理论与改革》2020年第4期
微信平台编辑：周悦
【摘 要】 近代以来民粹主义的兴起可以划分为三个阶段。第三次民粹主义浪潮具有四个方面的新特点：非经济因素主导推动、反全球化倾向、信息技术的有力支撑、后果具有严重不确定性。当今民粹主义者通过设置保护主义障碍、深化参与赤字主体转换、推进治理成本显著增加等途径，对改进全球治理造成巨大负面影响。为持续推进全球治理进程，当前我国应采取凝聚共识意志力量、推进治理体系变革、增加公共产品供给、推动构建疫后格局等策略。
【关键词】 民粹主义；全球化；全球治理
20世纪80年代以来，以经济全球化为主导的全球化进程，超越了战争、瘟疫和经济金融危机，对人类社会发展产生了最广泛、深刻的影响。全球化是一个众说纷纭的概念，但有一个不容置疑的含义便是“全球联系不断增强，人类生活在全球规模的基础上发展及全球意识的崛起”。正是这一关乎全人类的时代潮流，使一些人类本身就面临的共同问题成为正式的世界性议题，成为各国政府、国际组织进行跨国交流互动中的一个热点话题，并通过各国朝野的共同努力，产生了全球治理的强大动力。当然，全球化本身也制造了许多困扰人类的世界性难题，比如气候变化、恐怖主义、难民问题、金融危机等等，都给人类——尤其是各国政府，提出了一个无法回避的任务：不断推进全球治理变革、共同追逐全球治理目标。但是，近几年以欧美为主体崛起的新一轮民粹主义浪潮，对全球化进程产生了诸多负面影响，导致反全球化思潮和政策取向大行其道。特别是最近在全球暴发的新冠肺炎疫情“大流行”，将深刻强化各国的主权观念，形成新的不确定因素，给全球化进程带来广泛消极影响。在全球治理艰难前行，尤其是发展中国家、新兴经济体参与全球治理的热情日益高涨、渠道逐步拓展、成效渐次显现的积极局面下，由于民粹主义的影响而使全球治理议程的深化和全球治理方案的实施面临艰难困境，符合人类发展整体利益和共同诉求的全球化，已然走到了“十字路口”。本文拟着重探讨时下民粹主义浪潮对全球化的影响及中国的应对等相关问题。
一、第三次民粹主义浪潮及其新特点
如果说民粹主义在20世纪90年代已经在拉美、东欧、北美有所抬头的话，那么“黑天鹅”事件频出的2016年，才使人们更加真切、深刻地感受到了这一波以欧美发达国家为主要代表的民粹主义之崛起，已经成为一个不可否认、不容小觑又无法回避的铁的事实。
民粹主义并不是什么新事物，事实上它有着十分久远的历史。“从历史上来看，民粹主义是一种常见的政治现象，在古罗马元老院中就存在民粹主义势力，他们强调要动员罗马民众来主导政治议程。”比如，罗马执政官盖乌斯·马略（Gaius Marius）及著名的尤里乌斯·恺撒（Julius Caesar）等都强调绕开元老院而直接诉诸罗马民众决定重大政治问题。“在中国古代也存在着反对贵族和上层社会的民粹主义传统”，比如，历朝历代的农民起义，都是打着“替天行道”“吊民伐罪”“为民请命”之类的口号而兴起一浪又一浪平民革命的。［1］
近代意义上的民粹主义，和民族主义、自由主义、民主主义、法西斯主义等一样，也是政治生活中经常出现的一种现象。俞可平教授认为：“民粹主义是现代化和全球化的产物，它内在地具有深刻的反市场、反现代化和全球化倾向。当现代化和全球化进程中出现某个薄弱环节时，如在现代化和全球化过程中发生认同危机、合法性危机、经济危机、就业危机、生态危机时，它就会应运而起。”［2］
第一次民粹主义的崛起发生在19世纪中后期至20世纪初期，由于工业革命的有力推动，欧美国家普遍出现了工业化和城市化的蓬勃发展，这就使得传统的农业乡村社会面临急剧转型的巨大冲击和压力。在这种情况下，人们的不适应和焦虑感自然呼唤一种以乡村为基础的民粹主义勃兴。这次民粹主义浪潮主要发生在东欧和北美地区，其中具有代表性的两个案例是1874年在俄国出现的“回到民间去”运动和西进运动后在美国出现的由西南部农场主发动的“平民党运动”。俄国农村长期实行公社体制，形成了“俄国式的集体主义传统”，为追赶欧洲的现代化，沙皇亚历山大二世在1861年进行了暴风骤雨式的农奴制改革，其实质是以牺牲农民利益为代价支持贵族获取土地资源，以聚集起加快工业化和城市化所需的资本力量。这一改革理所当然地引起了挣扎在绝望边缘的农民的坚决抵制和反抗。于是，一些平民知识分子如赫尔芩、车尔尼雪夫斯基等出于为民请命的目的，发起了“回到民间去”，走人民运动道路的民粹主义运动。［3］美国的平民党运动和俄国的情况比较类似。由于19世纪后期美国的工业化和城市化迅猛发展，在西进运动的有力推动下，中西部和南部的农场主和劳工组织面临工商业巨头的强大冲击，导致以反对保守主义放任政策和“镀金时代”腐朽之风为主旨，以反对垄断资本对土地资源和农产品市场价格的控制为具体目标的平民党运动揭竿而起，并迅速形成影响巨大的社会运动。［4］
第二次民粹主义运动崛起于20世纪六七十年代，发生的主要背景是，随着拉丁美洲国家如阿根廷、巴西等相继获得政治独立，其城市化和商业化发展十分迅速，但以产业升级为核心的工业化并没有同步推进，这使得这些国家传统的寡头政治统治面临诸多危机，国家治理和社会控制方式很难适应快速的经济社会转型发展。于是，以阿根廷的庇隆主义、巴西的瓦加斯主义、秘鲁的阿普拉党、乌拉圭的新巴特列主义、委内瑞拉的查韦斯等为代表的政治势力纷纷打出了以城市为基础的民粹主义旗帜。他们的基本主张是进行大众动员和反对帝国主义，企图在资本主义和社会主义之间寻找所谓“第三条道路”，极力强调实现社会公正、经济自由和真正意义的政治独立。由此推动，“民粹主义的旋风差不多刮遍了世界五大洲，它成了一个游荡世界的幽灵，从西欧到南美，从西亚到北非，而拉丁美洲庇隆和阿连德等人领导的民族复兴运动则被视为第二代民粹主义复兴的象征”。
20世纪末期，人类进入了全球化时代。与此同时，由于一些国家尤其是欧美发达国家相继出现了现代治理体系的失败，全球化带来了世界层化和等级化趋势加剧，加之互联网与新媒体为大众动员提供了强有力的技术支撑，导致人们对建制派精英、对社会差距拉大，进而对现有制度产生严重不满，推动民粹主义走上前台，甚至登上权力巅峰。可以说，近年来在欧美发达国家相继出现的一系列令人意想不到的所谓“黑天鹅”比比皆是：英国脱欧公投意外过关、意大利宪法公投失利、美国平民代表特朗普赢得总统选举、法国右翼势力风起云涌等等。这些都充分表明席卷全球的第三次民粹主义赫然崛起。这次民粹主义的崛起，尽管与以往的民粹主义共享着一些政治理念，如相信普罗大众智慧、诉诸直接民主、强调反精英反建制，但也表现出不同以往的一些新特点：
第一，不同于以往的民粹主义主要源于经济因素，这次民粹主义崛起的非经济因素发挥着更加重要的作用。正如波兰前副总理和财政部长罗斯托夫斯基指出的那样，波兰和英国已经屈服于当前的民粹主义浪潮，但其经济表现却远好于欧洲平均水平。波兰是欧盟的经济之星，2007年至2015年期间其GDP增长了28%。与“社会民主主义的论述”相反，波兰的不平等程度有所减轻。处于中间60%的波兰家庭的实际收入增长了30%以上，失业率按照欧盟协调定义计算处于6.3%的空前低点。几年前英国的经济表现也相当好，它拥有德国式的GDP增长，同时失业率仅为5%。几年前，掀起民粹主义动荡的国家非美国莫属，而从经济上来看，自金融危机以来，美国的经济表现却远超欧洲。［6］2010年至2017年的8年间，美国GDP的增长率有5年超过2%的良好水平，特别是特朗普上台以后，美国曾出现了连续的经济较高增长，2018年第二季度达到了3.9%、第三季度更达到4.1%的较高速度。
第二，把反全球主义作为重要目标，具有极端民族主义倾向，是对全球化的反动，也是对西方国家一贯政治主张的反动。本来全球化是由西方发达国家首先倡导并极力推动的，但是，由于人们特别是西方国家民众对全球化的误解误读，把全球化仅仅看作一种经济现象与过程，看作是全球的资本主义化，混淆了全球化的本质与现象，忽视了全球化的过程性与阶段性，从而导致了全球化的实际情况与这些国家及其民众主观期望大相径庭的巨大落差，产生了他们对全球化的整体性否定。特朗普就任美国总统以后，国际社会特别是西方发达国家对全球化的悲观情绪极速上升，“逆全球化、反全球化，或甚嚣尘上的全球化终结论、死亡论，是2016年评判全球化的主旋律，几乎遍及国内外政治界与学术界，更充塞于大众传媒”。［7］而2017年以来的情况则有愈演愈烈的趋势。也许西方民众希望通过反全球化重建地缘政治格局，恢复西方世界昔日的辉煌与骄傲，但国际关系的现实却是地区保护主义的抬头，和地缘政治对抗的加剧——任何国家都无法从中获益。
第三，以互联网和社交媒体为社会动员的强大技术支撑，形成了传播即时化和跨国联动性效应。人类社会近三四十年来的另一个极其重要的深刻变化就是进入以互联网、移动互联网为标志的信息社会。信息社会“激发起整个社会对未来的广阔想象力，电子信息网络把整个人类统合在一个信息网络平台之上，成为只有依赖网络才能正常高速运转的所谓网络社会”。［8］信息技术革命和全球网络化趋势，既为各国民粹主义进行社会动员提供了强大的技术可能性，又为全球范围的民粹主义相互传播和支持提供了前所未有的方便途径与手段。这使民粹主义具备了传播与社会动员的即时化、全时化、全覆盖和跨国联动性特点，可以在瞬间方便地形成强大的社会力量，改变政治力量的对比结构，产生难以预料的政治后果。比如，2018年10月份出现的浩浩荡荡的美洲难民大篷车队，最初只有100多人的规模，像是一群偷渡者团伙。正是利用移动互联网这一方便条件，发起者迅速动员起赴美难民的“滚滚洪流”，在不到10天的时间里，这支队伍就超过1万人之巨。诸如西班牙加泰罗尼亚独立公投、法国“黄马甲”运动、智利地铁票涨价引发民众抗议等社会动荡，互联网都起到了极其巨大的作用。当然，特朗普的当选也是这一特点最生动的体现，就连特朗普竞选团队当年也对其当选始料未及。
第四，多种作用相互交织，影响十分复杂，其后果具有严重的不确定性。和以往的民粹主义主张比较明确、目标相对单一相比，由于各国的情况千差万别，当今普罗大众的想法也呈现出异常多元化、复杂化的特点，这就使得各国民粹主义的政治纲领本身具有高度的模糊性，并同时向左和右两个方向整合力量。虽然在西方国家，由于受比较健全的民主法治的强约束，其传统的负面作用受到一定程度的弱化，但由于在互联网发布各种意见的高度自由性、隐匿性、交互性，导致民众的参与性极其广泛而深刻，各种思潮与目的相互交织影响，使民粹主义势力的政治追求呈现多变性、易变性特点。比如正在欧美肆虐的新冠肺炎疫情，从某种意义上看，就是因为欧美各国政府为了讨好民众“不受限制”的偏好，错失了中国为疫情大流行赢得的充足时间、空间和系统经验，导致如今疫情迅速恶化、前景可怖的灾难性后果。以上这些，都决定了新一轮民粹主义的发展趋势和结果，被多重目的驱使，受多种因素影响，必然具有更大的不确定性。
二、民粹主义对深化全球治理的负面作用
根据全球治理委员会（Commission on Global Governance）的有关定义，所谓全球治理，是一个持续协调改进的过程，其中，冲突或多元利益能够相互调适并能采取合作行动，它既包括正式的制度安排也包括非正式的制度安排。因此，可以得出这样几点结论：全球治理的实质是以全球治理机制为基础，而不是以正式的政府权威为基础；全球治理存在一个由不同层次的行为体和运动构成的复杂结构，强调行为者的多元化和多样性；全球治理的方式是参与、谈判和协调，强调程序的基本原则与实质的基本原则同等重要；全球治理与全球秩序之间存在着紧密的联系，全球秩序包含那些世界政治不同发展阶段中的常规化安排，其中一些安排是基础性的，而另一些则是程序化的。
应当说，随着全球化的持续深化发展，数十年来，全球治理得到了有效加强，比如，以联合国为核心的全球多边治理体系发挥了重要作用；多种形式的多边治理机制如G20、金砖国家共同体等日益呈现出良好的治理效果；同时，围绕解决困扰人类生存发展的世界性难题，在应对气候变化和疾病威胁、共同打击恐怖主义、防范网络安全问题等方面，有关国际协调机制也取得了积极成果。但是，与人类理想的目标相比照，当前全球治理的力度和成效还仅仅是初步的，面临的问题复杂而多样，遇到的矛盾困难十分尖锐，持续深化推进全球治理可以说既举步维艰、又任重道远。在所有这些矛盾、问题和挑战之中，民粹主义的崛起无疑成为一个极其重要的“隐身变量”，各国许多政界人士和学者专家甚至担忧它不仅妨碍全球治理的深化推进，而且可能消解、侵蚀全球治理的现有成果，形成逆向过程。第三次民粹主义崛起对深化全球治理的威胁主要表现在以下三个方面：
第一，民粹主义支撑的国家主义、民族主义空前膨胀，将给全球贸易自由化、经济技术交流合作、人口自然和被动性流动等设置新的保护主义障碍。从国际范围来看，这一波民粹主义浪潮的突出特点就是反全球化、逆全球化，其深刻的背景是以欧美发达国家为主体的全球化的“始作俑者”，由于其国家治理的无力而不同程度地陷入了经济发展迟缓、贫富差距加大、外部竞争压力剧增的尴尬境地。由此推动相关国家的国家主义、民族主义情绪空前高涨，反映在国家行为上，就是贸易保护主义明显抬头，经济技术交流合作推进困难、人口自然的和被动性流动（难民收纳）障碍重重。比如，特朗普明确反对区域经济一体化协议，“胜选后即宣布废除跨太平洋伙伴关系协定（TPP）、修改已经生效多年的北美自由贸易协定（NAFTA），甚至威胁退出WTO，并迫使WTO仲裁机制‘停摆’。美欧由于各自内部压力，在跨大西洋贸易与投资伙伴协定（TTIP）谈判中都很难让步，德国经济部长加里布尔坦称TTIP已经失败”。［9］再比如，人口流动是全球化的重要组成部分，也是深化全球治理的一个重要条件，但有目共睹的是，西方各国由于国内民众的强烈反对，在接纳难民方面都表现出极大的消极被动性，乃至明确主张采取限制移民的政策。美国特朗普政府上台伊始就连续颁发“禁穆令”，甚至执意要在美墨边境加修隔离墙，以阻止穆斯林进入美国。此前为防止“难民大篷车队”进入美国，更是调动数千名军人陈兵美墨边境，成为世人皆知的事情。总之，在民粹主义的冲击下，发达国家的对外政策备受压力，以至于英国《经济学家》杂志认为，区分政党的标志已经不再是传统的左或右，而是开放还是保守，如欢迎移民还是拒之门外、开放贸易还是保护国内产业、支持文化交流还是进行文化保护。
第二，民粹主义鼓吹“要回国家主权”，严重削弱了政府参与全球治理、承担国际责任的能力和积极性。全球事务的“参与赤字”和“责任赤字”将由传统的发展中国家进一步扩大到发达国家经济体，甚至一些发达国家可能成为“赤字”的主要制造者，从而对全球治理产生重要负面影响。二战以后，尤其是冷战以后，对全球问题的处理往往由西方发达国家主导并推动，发展中国家一般来说参与的积极性和参与程度都不高，发挥作用也相当有限，这就造成了所谓发展中国家在全球治理中的“参与赤字”和“责任赤字”。但是，随着全球化的发展和发展中国家自身的努力，一批欠发达国家逐步改变了昔日境况，比较深入地加入到全球治理的多边框架和国际机制之中，发挥着越来越重要的作用。特别是以金砖国家共同体为代表的新兴经济体，既注重在全球和地区治理机制中发挥作用，又通过建立共同体深化多边协调与合作，为全球和地区治理发挥着明显作用。与此同时，由于国内民粹主义的盛行和逼迫，发达国家在全球和地区治理机制中却更多采取了收缩甚至退出政策，从而相对降低了其在全球和地区治理中的地位作用，形成“参与赤字”和“责任赤字”主体的“逆向转移”。更有甚者，发达国家常常视新兴经济体为全球化的“搭便车者”或“不公平竞争者”，纷纷采取一系列遏制新兴经济体的政策措施，形成全球治理的新的负面因素。比如，特朗普不顾世界普遍的质疑和反对，执意要对中国和墨西哥、加拿大、欧洲的货物征收高额的惩罚性关税，从2018年开始强行发起的中美贸易战，不仅给中美两国造成巨大经济损失，而且引起了世界贸易的剧烈震荡。欧盟2016年6月发表的《对华新战略要素》，公开指责中国新近的立法，与市场开放、公平竞争相悖，并认为中国产能过剩对欧洲经济形成冲击。［11］如此等等，不一而足，都有损于全球治理共识的凝聚和行动的展开。
第三，受民粹主义的深刻影响乃至绑架，发达国家谋求国际机制利益补偿和遏制新兴经济体发展势头等不平衡心理，将使全球治理中集体行动的困境进一步加深，推动治理成本有增无减。全球治理的一个重要的和基本的条件是世界各国，尤其是各个主要大国在解决全球性问题方面具有充分的积极性采取一致的行动，或者说世界各国采取一致行动的参与性、积极性构成推进全球治理的现实性动力。但是，无论是个人组成的集体（集团），还是由国家、地区、国际组织构成的某种形式的“共同体”，形成集体行动都具有其内在一致的逻辑。美国著名经济学家曼瑟尔·奥尔森（Mancur Olson）在其《集体行动的逻辑》一书中对此进行了详细解析。社会科学家一般认为，一个具有共同利益的群体，一定会为实现这个共同利益采取集体行动。但奥尔森却发现，这个假设不能很好地解释和预测集体行动的结果，事实是许多合乎集体利益的集体行动并没有发生，与此相反，个人自发的自利行为往往导致对集体不利甚至极其有害的结果。奥尔森的解释是：实现共同利益就等于为集团所有成员提供了公共物品，由于任何人都不能被排除在共同利益的分享之外，理性的集团成员将尽可能地避免承担集体行动的成本，而试图分享由他人提供的集体收益。因此，集体行动并不是一种自然现象，在很多情境下，“集体不行动”（collective inaction）才是自然的结果。民粹主义的反建制主义、反全球化倾向，不只是在很大程度上消解了西方国家参与国际体系、国际机制建设的理念基础和主动意识，甚至为各国政府参与全球治理行动设置了较高的门槛，形成了事实上的一系列障碍。这不仅会极大地鼓励“集体不行动”的行为自然强化，而且会给已经做出的努力——已经做出的或承诺将要做出的有益的全球或地区治理行动釜底抽薪，导致西方一些国家的“集体反行动”。
三、积极谋求推进全球治理的应对之策
虽然全球治理面临着民粹主义崛起等一系列不利影响，全球公共产品的提供方也在发生变化，传统发达国家的作用急剧萎缩，新冠疫情流行构成新的巨大负面影响，但我们仍有理由相信，只要世界各国，尤其是主要大国和地区性重要国家坚定信心，积极稳妥地谋求全球治理的应对之策，就一定能够跨越民粹主义的藩篱和影响，推动全球治理与时俱进，进入新阶段。从中国自身来看，当前要关注以下主要问题：
第一，不断凝聚全球化共识和推进全球治理的意志力量。推动全球治理深化发展，离不开理念引领和意志支撑。近年来，中国提出推动构建以合作共赢为核心的新型国际关系，打造人类命运共同体，打造遍布全球的伙伴关系网络，践行正确义利观，倡导共同、综合、合作、可持续的安全观等一系列新理念，既与中国的务实行动交相辉映，又顺应和平发展的时代潮流，引起国际社会广泛共鸣。只要我们讲好推动全球治理变革的中国故事，阐释好中国理念，不断寻求最大公约数、引导各方形成共识，就能弘扬共商共建共享的全球治理理念，汇聚各方积极参与的行动力量。
第二，积极推动全球治理体系变革发展。2016年召开的二十国集团领导人杭州峰会，首次全面阐述了中方的全球经济治理观。指出，全球经济治理应该以平等为基础，以开放为导向，以合作为动力，以共享为目标，共同构建公正高效的全球金融治理格局、开放透明的全球贸易投资治理格局、绿色低碳的全球能源治理格局、包容联动的全球发展治理格局，使这次峰会留下了深刻的中国印记，也标注着全球治理的新起点。［13］“加强全球治理、推动全球治理体系变革是大势所趋，我们要抓住机遇、顺势而为，推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展，更好维护我国和广大发展中国家共同利益，为实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦营造更加有利的外部条件，为促进人类和平与发展的崇高事业作出更大贡献。”［14］
第三，努力提供更多更好的全球治理公共产品。“中国的发展是世界的机遇，中国是经济全球化的受益者，更是贡献者。中国经济快速增长，为全球经济稳定和增长提供了持续强大的推动。中国同一大批国家的联动发展，使全球经济发展更加平衡。中国减贫事业的巨大成就，使全球经济增长更加包容。中国改革开放持续推进，为开放型世界经济发展提供了重要动力。”［15］中国和许多国家共同推行的“一带一路”合作规划，是推动全球经济繁荣的中国方案，也是中国倡导的全球治理新主张的最好实践。要深入推进“一带一路”建设，深化上海合作组织合作，加强亚信、东亚峰会、东盟地区论坛等机制建设，不断为全球治理变革激发新动能、开拓新空间。
第四，合力构建新冠疫情后的全球治理新格局。当前正在全球流行的新冠肺炎疫情可能是二战以来人类面临的一次最大的灾难。可以肯定，它不仅会夺取数以万计的生命，严重阻碍各国经济社会发展，而且将耗费人类难以估计的资源和财富，形成巨大福利损失。但是，这些还只是可以直观的明面上的问题，从更深层次看，这次疫情的大流行，将深刻地改变全球经济政治格局，改变人们和各国政府的信仰和理念，进一步助长民粹主义甚嚣尘上，对疫情后全球治理产生前所未有的影响。郑永年教授认为，疫情冲击或超大萧条，全球化可能退回“经济主权时代”，［16］有人甚至估计，这次疫情将成为压垮全球化的“最后一根稻草”，成为“全球化的终点”。面对这种情况，我们必须对这次疫情给全球化带来的负面影响作出充分估计，但也不能对全球化绝望，毕竟全球化是人类的共同福祉所在、是人类发展不可逆转的世界性潮流、是绝大多数国家和人民作出的理性选择。我们现在要做的：一是把握好我国疫情最早得到控制的先机，率先积极筹划疫情后全球治理的主题和议程，切实彰显全球治理和构建人类命运共同体的有利因素，充分发挥我国负责任大国在推动新一轮全球化进程中的中流砥柱作用；二是继续创造性推进现有全球治理议程的深化，面对新情况新问题，突出疫情可能倒逼的全球产业链的大调整大整合，实时优化完善以经济治理为核心的全球治理公共产品及其实施策略，并着眼疫情后的应急之需，迅速推出新的替代性全球治理公共产品；三是强化建设性思维与斗争性思维的有机结合，针对疫情过后西方受民粹主义影响而可能掀起的新一轮反华浪潮，既充分展示我国在抗击疫情上的贡献和经验，坚定不移地推动全球治理，大胆提出建设性的新思路新方略新举措，又积极团结一切国际的进步力量，不失时机、坚决有力地同一切可能出现的恶意诋毁与民粹主义反全球化逆流做坚决斗争。
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