在很多人的印象里，秦国是在商鞅变法时，才开始了一系列的制度改革，其中非常重要的一项就是施行“设县”，这也是我们在教科书里学到的知识点之一。
“商鞅变法”的普遍设县，更是秦朝统一之后实行全国“郡县制”的先声，之所以说是“先声”，因为此时秦国仍未置郡，而是由“內史”统关中诸县。
然而，三解必须要指出的是，早在商鞅之前，秦国已经设县，见《史记·六国年表》：
（秦惠公十年）与晋战武城。县陕。（秦献公六年）初县蒲、蓝田、善明氏。（秦献公十一年）县栎阳。如果我们把目光放远，早在春秋时代，楚国就已经设“县”，并派遣流官任“县公”，在此之后，晋国也陆续设“县”，甚至开始有了“郡”，所以，流官担任“郡”、“县”的长官，根本算不上什么“郡县制”的特征，哪怕是“分封制”的国家，王室、公室为了对日益扩大的直辖领地进行管理，也会采取这种手段。
换句话说，有了“郡”、“县”的地方区划，并不意味着就建立了“郡县制”，作为一项“制度”，它包含的东西，远不止派出一个非世袭的“县令”那么简单，如果“县令”治理民众仍旧沿用的是分封时代的地方管理体系，由一个个的自治邑聚或是封君构成县境，这个体系，远称不上“郡县制”。
所以，商鞅对秦国地方管理制度的真正大改革，实际上是在秦孝公十三年，见《史记·六国年表》：
初为县，有秩史。其实这里是断句错误，应该是：
初为县有秩、史。“有秩”是秦的一个秩级，也就是工资级别，高于百石才能算是“有秩”，而上文中咱们已经说了，秦国早已有“县”，且轮不到这时候“初为县”，所以，只能是第一次设置“有秩”和“史”。
也就是说，自商鞅变法开始，秦国主掌县政的“职业官吏”就被分成了两个管理序列。
不过，对于这两个管理序列的内涵解释，学术界至今众说纷纭，香港学者黎明钊、唐俊峰在《里耶秦简所见秦代县官、曹组织的职能分野与行政互动——以计、课为中心》（刊于武汉大学简帛研究中心《简帛》（第十三辑），上海古籍出版社，2016年11月出版）一文就延续了郭洪伯先生的观点，认为秦代县级政府的下属机关应分为“稗官”和“曹”两大类。
这个观点非常有建设性，但也有两点失之偏颇：
其一，稗官，按照秦律，并不包括“官啬夫”，如睡虎地秦墓竹简《秦律十八种·金布律》规定：
官啬夫免，复为啬夫，而坐其故官以赀偿及有它债，贫窭毋以偿者，稍减其秩、月食以偿之，弗得居；其免也，令以律居之。官啬夫免，效其官而有不备者，令与其稗官分，如其事，吏坐官以负偿，未而死，及有罪以收，挟出其分。其已分而死，及恒作官府以负债，牧将公畜生而杀、亡之，未偿及居之未备而死，皆出之，毋责妻、同居，
这里提到了“令与其稗官分”，也就是对于没有完成工效指标的，要细致区分官啬夫和他的属官的经济责任，之后讨论的是不同情况，如何进行追责。
既然“稗官”与“官啬夫”对称，可知“稗官”并不包括“官啬夫”，而是其之下的官吏，参照《秦律十八种·效律》的其他条目，可称“冗吏”。
其二，曹，从秦简中收录的上下文书中署名的“曹”来看，一部分称“曹”，另外一部分则是“主‘某某事’”：
仓曹（也称主仓、廷主仓）、车曹、户曹（也称户曹令史、廷户曹、廷户、主户、户、廷主户）、吏曹（也称廷吏曹、主吏、廷主吏）、令曹（也称令、主令、廷令曹）、司空曹（也称主司空）、尉曹（也称廷尉曹）、狱东曹（也称狱东、廷狱东）、狱南曹、中曹、兵曹、金布（也称廷金布）、主簿（也称廷主簿）、主计（廷主计）、主爵、主钱、主责（债）。这个官方文书的称呼颇多，但真正考察其涉及人物的共同点，其实只有一个，那就是，均为“令史”或“令佐”。
综上所述，对秦代县级政府的下属机关的分类描述，不能用的“稗官”、“曹”来概括，说得直白点，如果可以这么区分，秦人在编纂《迁陵吏志》的时候，也就不必区分出6个大类了，见《新见里耶秦简牍资料选校（一）》中刊载的《迁陵吏志》释文：
迁陵吏志：吏员百三人，令史二十八人，[其十]人徭使，[今见]十八人。官啬夫十人，其二人缺，三人徭使，今见五人。校长六人，其四人缺，今见二人。官佐五十三人，其七人缺，廿二人徭使，今见廿四人。牢监一人。长吏三人，其二人缺，今见一人。凡见吏五十一人。以迁陵县所代表的秦代县级机构来看，有如下几个分类：
一，长吏，含县令、县丞、县尉；
二，令史；
三，官啬夫；
四，校长；
五，官佐；
六，牢监。
在这之中，“令史”自不待言，肯定是“商鞅变法”之后的新鲜产物，在周制之中，当然也有“太史”、“州史”之类的“史官”，但是，“令史”顾名思义为“令”之“史”，当然只有“县令”设置之后，才有“令史”之名。
而确定属于“有秩”级别的有，长吏、校长和官啬夫中的一部分，这些“有秩”吏与“令史”一道，构成了商鞅变法之后编织的县级地方管理体系的核心枢纽，将周制中基于“家邑”、“宗邑”贵族世袭体系的地方管理组织彻底变更为职业官僚编织成的地域性组织大网，这才奠定了“郡县制”的基础，即“吏治化”的基础。
至于这些官吏的具体职能，则请听下回分解。
（未完待续）
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