编者按：
基础不牢，地动山摇。作为社会的活跃细胞和重要基础，基层的治理水平尤其是法治建设水平的高低，攸关国家治理体系和治理能力现代化，也直接影响着国家法治化进程。
这些年来，基层治理有长足进步，但不能讳言，诸多顽疾犹在，譬如，粗暴执法、公权私用、有法不依等不一而足，发达的互联网生态则全方位地将这种冲突展示在社会面前。央视网《见识》栏目刊发《基层治理观察》系列文章，多角度透视基层治理难题，推动建构更加法治化、制度化的基层生态。
今天为您刊发第三篇文章：《把脉“权力分裂症”》。
把脉“权力分裂症”——基层治理观察之三
都知道，有种精神疾病叫做人格分裂，其学名又叫“间歇性人格分离”。
会患上“人格分裂”症候群的，不只是人，还有公权力。在有些地方，部分治理者的“权力分裂症”颇为严重，基层不作为与乱作为，则是这一症状的主要表现。
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我们身边有很多案例可资佐证，就在最近，龙郓煤业冲击地压事故发生后，有男子因发微博称该事故“已确认9人死亡”被行政拘留，之后官方披露的死亡总数上升到19人，此事一时间引发广泛关注，无论是该男子微博转发量寥寥、影响面有限，还是其说法成了事实意义上的“预告”，都指向了当地有关方面处理尺度的偏紧。
考虑到现实中针对不同主体“错误言论”执法尺度是不一致的，这难免被人跟“权力分裂症”联系到一块——在有关执法人员看来，这维护了法律威严，可在不少网友看来，这有损法律严肃性。
还有此前备受诟病的环保“一刀切”现象，也是这方面的典型：很多地方为了跟污染宣战，祭出铁腕治污手段，原本无可厚非，可有些地方的治污打开方式却不太对劲——平时疏于监管，对污染睁只眼闭只眼，甚至养痈成患；到了督察入驻时，立马变了面孔，奉行起“严”字诀……到头来，政策口径宽紧的骤然切换，让很多企业叫苦不迭。
新华社就曾报道，有某省级工业主管部门到下面调研发现，有些地方执行环保管控措施，不论企业是否环保达标，一律实行错峰停产，有的达标企业因此被关停4个月。
还有更夸张的。前不久，河南平顶山有市民反馈，因空气质量恶化，当地政府部门强制市区范围内的十几家加油站限制加油时间，想加油只能在晚上七点以后、早上八点之前，这些加油站还得在年底前完成搬迁。
基层治理在失位和越位、“不作为”和“乱作为”两个极端游移，该做的不做，不该做的偏要做，这难言合理。
这些做法也折射出了“权力分裂症”的基本特点：言与行、外在和内力、目的和方式很分裂，看起来似乎有多重人格，一方面动辄监管缺位、履责不力，另一方面又肆意扩张权力、侵害权利；这边厢喊着要加强法治型、服务型政府建设，那边厢却任由权力脱缰、随意刁难民众；明面上是要按规定和政策要求办事，私底下却打着“目的正确”的旗号行“程序不正当”之实……结果可归为三个字——瞎折腾
人格分裂经常还会表现出行为离奇、意向倒错、原发性妄想等特点，简单说就是“魔怔”。“权力分裂症”也是这样：有的治理者脑洞清奇，动不动假法治之名行违法之事，以“为了民众好”为由做些折腾民众的事。
譬如，前段时间，河南部分地方强力推广的农村“万人社区”建设，这些地方把“万人社区”建设视为家庭联产承包责任制之后农村发展的“第二次革命”，想着将城市化的集中居住方式复制到农村地区，为此还采取了2012年7月就被国土资源部明文禁止的“以租代征”方式，结果却被现实泼了一瓢冷水——民众根本就不待见。最后1366个新型农村社区停建，直接损失600多亿元。
在推动现代文明等旗号下，以谵妄代替科学论证、以拍脑袋决策代替缜密政策评估的，远不止于此。
拿有些地方的殡葬改革做法来说，为了“移风易俗”、改变土葬陋习，执法人员直接扒坟烧棺，结果激起了民意强烈反弹。以不文明的执法手段去推动所谓的文明，这不啻为“权力分裂症”的发作。
细究起来，这些做法跟那些直接跟法律对着来的乱作为有些区别：它们通常裹着依法、文明的外衣，听似“名很正言很顺”，这样既可以给上面交代，也可以给下面施压，即便出了问题，也可以归结为初衷挺好只是方式不对。可事实上，只有目的合理、没有程序正当性绝非真正的依法行政，只讲目的不讲手段、只管瞎折腾不管后果，也很难通向基层善治。
要对“权力分裂症”靶向施治，绕不开在“筑牢制度笼子”上下功夫。如编制小微权力清单，规范和明确小微权力运行的程序、环节、过程、责任并依法公开；对具有自由裁量空间的行政处罚权量化基准、裁量范围、种类和幅度进行公示；建立行政决策目录清单制度和合法性审查机制，也建立相应的倒查和追责机制……这些都是制度约束这剂“处方药”的应有配方。
说到底，就是让约束机制增强辨识能力，而不是被那些患有“权力分裂症”的“多面人”的某一面迷惑，让权力运行始终坚守法治、文明等恒定的价值线。
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