国际机场建设规划图（世界级城市群视角下的机场群特征分析与发展建议）

随着我国城镇化城市群建设的步伐加快以及区域协调发展战略的推进，机场群建设正式出现在国家与行业的“十三五”规划中。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》明确提出要“打造国际枢纽机场，建设京津冀、长三角、珠三角世界级机场群”；《中国民用航空第十三个五年规划》则提出具体的目标：“至2020年，完善华北、东北、华东、中南、西南、西北六大机场群”。虽然上述不同层次规划中提法有所不同，但立足于国家三大城市群，建设与之对应的三大机场群则是共同的目标。

本文试从世界级城市群与机场群的发展概况入手，分析其形成条件与基本特征，从而探讨基于建设世界级城市群目标下的机场群建设路径与发展思路。

一、世界级城市群与机场群概况

城市群的概念，起源于法国地理学家戈特曼《大都市带：东北海岸的城市化》一文，是指在特定区域范围内云集相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市，以一个或两个特大城市为中心，依托一定的自然环境和交通条件，形成的具有较强内在联系的城市集合，甚至是中小都市圈的集合。戈特曼认为，成熟的世界级城市群应具备五个条件，即：总体规模大，区域内城市密集；拥有一个或几个国际性城市；多个都市区连绵，相互之间有较明确的分工和密切的社会经济联系；拥有一个或几个国际贸易枢纽港口（海港、空港与信息港）及现代综合交通网络；是国家或地区的经济核心区域。

与上述城市群对应的四大世界级机场群（由于日本太平洋沿岸城市群的地理特殊性，本文在此不作讨论），分别是以美国纽约三大机场与华盛顿杜勒斯机场为枢纽的美国东部沿海地区机场群；以伦敦三大机场为核心的英国中南部机场群；以芝加哥与多伦多为枢纽的北美五大湖地区机场群；以及以巴黎与阿姆斯特丹为枢纽的欧洲西北部地区机场群。其中（以2015年机场旅客吞吐量来看），美国东部沿海地区机场群拥有百万级以上机场数量为10个，旅客吞吐量超过2.64亿，8个超千万级机场；北美五大湖地区机场群有9个百万级机场，旅客吞吐量超过2.13亿人次，只有5个千万级机场，机场规模相差较大，芝加哥奥黑尔机场拥有明显的主导地位；英国中南部地区机场群基本以伦敦大都市区为主导，8个百万级机场有5个在这一地区，其中4个超千万，整体旅客吞吐量超过1.64亿人次；欧洲西北部地区机场群，拥有百万以上机场数量最多，达到11个，旅客吞吐量超过2.29亿人次，巴黎与阿姆斯特丹两个机场枢纽位置明显。

二、世界级机场群发展的基本特征

相对于其它形式的机场群，基于世界级城市群的机场群，其形成过程并不是孤立的，而是与城市群的形成与发展相伴而生。这就意味着，机场群的发展与演变规律，与城市群的发展有着共同的特征。

首先，与城市群一样，每一个机场群都会有一个或两个全球级的枢纽机场。但与城市群不同，这里的枢纽机场，有的是单一机场，有的则是多机场系统。欧洲西北部机场群的两个枢纽机场分别是巴黎的戴高乐机场和荷兰的阿姆斯特丹机场，分别占该机场群29%和25%的份额（指的是百万级以上机场2015年总的旅客吞吐量，下同）；北美五大湖机场群则以芝加哥奥黑尔机场和加拿大多伦多机场为主，分别占该机场群36%和19%的份额；美国东部沿海地区机场群与英国中南部地区机场群一样，分别以纽约和伦敦两个中心城市的多机场系统为“枢纽”，只不过后者在机场群中占有绝对份额（伦敦多机场系统占94%、纽约多机场系统占46%。

第二，城市群内的中心城市，几乎是都是国际贸易中心、金融中心、文化中心或服务中心，其在空间上对要素流动的要求远高于城市群内其它城市，对交通体系的要求往往是多层次的，国际交通、区域交通与区内交通无所不及，这就形成了机场群内独特的现象，即每个世界级机场群内都有一个或两个“一市多场”的机场系统，如伦敦、纽约、东京、巴黎、芝加哥与华盛顿等，其旅客吞吐量（2015年）排名分别居于全球第一、第二、第三、第四、第七和第二十位。这些多机场系统内各机场，分别按照市场、航空公司类型等标准进行明确分工、差异化发展。

第三，机场群内机场之间，借助城市群高度发达的综合交通网络，完成了彼此间的高效连接。其中，轨道交通是其主要连接方式。从城市群发展的规律来看，轨道交通是城市与城市、城市与城市群间相互纽带，它不但带来了人口的流动，也带来了其它经济要素的流动，要么向中心城市聚集（虹吸效应），要么向卫星城市分散（溢出效应）。这两种效应，不但有效解决了产业分工与聚集的问题，也解决了大型中心城市的功能疏解问题。也就是说，便捷的综合交通体系，一方面实现了城市群机场间的互相联接，另一方面也解决了“大城市病”问题，如欧洲的铁路系统，与纽约、东京的综合交通系统。

第四，机场群内的有效分工与协同发展，主要受益于管制放松与资源的市场化配给机制。从五大世界级城市群的机场群来看，英国中南部地区机场群、美国东南沿海地区机场群、日本太平洋沿岸机场群等都居于一国国境之内，且都是航空运输强国，管制政策相对宽松，市场化与专业化发展程度较高。而欧洲西北部地区机场群与北美五大湖地区机场的形成与发展，则在很大程度上受益于欧洲的天空一体化与北美自由贸易协定。在管制放松与市场化的发展环境下，这些地区的航空公司都先后经历了兼并重组，完成了规模化整合与合理化分工及市场选择的过程，如欧洲的法荷航空集团，美国的达美、联合等前四大航空集团等。尤其是机场公共基础设施定位的管理模式（美国）或最大程度上“私有化”管理模式（欧洲），都为航空公司的战略定位与市场选择提供了宽松的政策环境，从而在一定程度实现由城市群到机场群的要素合理流动。

第五，对速度经济与流量经济效应的充分发挥，确定了城市群与机场群内个体的合理分工与差异定位，也成为大型交通基础设施规划与建设的重要依据。所谓充分发挥两个经济效应，就是要求不能被动地接受“虹吸”与“溢出”效应的影响，而是要通过综合交通运输体系结构的调整，尤其是立足于枢纽港口建设的基础，完成城市内各种要素的合理流动与有效分工。最为典型的案例就是日本名古屋中部国际机场的建设与发展。从地理位置上看，名古屋居于日本太平洋沿岸城市群的中部，处在日本东京与大阪两个大型城市之间（如图4）。名古屋中部国际机场，是日本中部地区的一个国际机场，位于日本爱知县名古屋市以南的一个人工岛上，于2005年2月17日正式启用，是进出日本的重要门户，与成田机场、羽田机场、大阪国际机场和关西国际机场等统一定位为日本国内一类机场。

三、对我国建设世界级机场群的建议

无疑，从国家新型城镇化规划（2014—2020年）到经济与社会发展的第十三个五年发展规划，我国中心城市与城市群建设将在十三五期间进入高潮，机场群的规划与建设也必然随之而来。借鉴世界级城市群与机场群的内在联系与发展规律，立足于服务世界级城市群建设的战略目标，适时调整我国航空运输管制政策，尤其是机场规划、建设与运营管理的政策，已是迫在眉睫。（一）创新性落实“全面深化改革”战略，加速我国民航业的“简政放权”与市场化改革的进程。无论是从人口规模还是从国土面积，或是区域经济发展现状、城镇化建设与综合交通运输体系建设等要素来看，我国都将形成包含长三角、珠三角与京津冀等在内的“3 N”的城市群格局。国家中心城市、地区中心城市等多层次经济要素分布与分工格局，都将对我国航空运输网络与机场网络的形成与发展提出新的要求。虽然在民航局“12334”的总体工作思路中明确了“两翼齐飞”、“建设三个网络”的战略目标与任务，但如何实现运输航空与通用航空的协调发展，如何实现机场网络合理布局与航空运输网络优化，都需要我们具备创新发展的理念，在紧跟国家城市群建设政策与战略要求的同时，最大限度地实施管制放松与市场化改革。在逐渐解决核心资源瓶颈问题的同时，推动航空公司的兼并重组、机场运营模式的市场化改革，从而通过市场选择、管理模式创新等手段实现机场合理定位与有效分工，逐渐在城市群内形成与城市定位及分工相协调的国际枢纽、区域枢纽、干线机场与支线机场的多层次集合体。

（二）整合京津冀协调发展与长江经济带建设战略要求与发展思想，在机场规划、建设与运营管理过程，全面落实协调发展的理念，主动实现机场分工与发展的“疏”与“导”。从我国城市群与机场发展现状来看，初步形成了珠三角、长三角与京津冀三大城市群与机场群，但几乎都面临着“疏”的难题。也就是说，从城市群建设的实践看，三大城市群发展最迫切的工作就是要解决大城市拥挤与产业分工不合理的问题。而与之对应的机场间的无序竞争与分工模糊，大型机场大都经历了从“贪多求全”的心态逐渐向“嫌贫爱富”的心态转变，其结果不但是直接导致了区域内机场发展的不平衡，而且也直接引发了机场间的过度竞争与无效竞争。京津冀协调发展与长江经济带建设两大战略，有效融合了城市群建设与发展过程的主动“疏浚”与“引导”理念，推动机场群从长远发展的目标出发，合理进行定位与分工，从而促进城市群航空运输网络的优化，以及机场规划与建设的差异化、合理化。

（三）全面推进临空经济示范区建设，充分发挥航空运输的速度经济与流量经济效应，推动城市群内产业与机场的合理分工。临空经济区，是航空服务的规模经济、网络经济与密度经济的集中体现，它不但体现了航空运输服务本身的“流量聚集”现象，也体现了因为其对世界贸易、投资机会与相关产业发展的影响而带来“产业聚集”现象。尤其是城镇化建设与城市群发展过程中，这种表现更为明显。从世界级城市群发展实践看，在其枢纽机场周边，基本形成了与中心城市和卫星城市相连接的“产业走廊”。这种产业走廊几乎都以机场区域为中心，以城市间“高速交通走廊”为走向，以与城市与机场的规划融合程度为约束条件，以临空指向性（主要是流量内容的变化）为基准，形成以枢纽机场为中心的由内到外的、由客货流驱动的核心产业区、与衍生的商业与资金流驱动的紧密产业区，以及由信息流与技术流驱动的外延产业区，从而间接推动了城市群内城市与机场的合理定位与分工。

（四）以战略规划、运行组织与监督管理为抓手，建立全面、系统的运行协调与融合发展机制。区域机场管理一体化的措施，固然是运行协调与整合发展最佳路径，但也仅限于首都机场集团与京津冀地区，并没有全面推广的基础与条件。因此，从行业管理部门的职能与宏观调控手段来看，立足于战略规划、运行组织与监督管理三个层次建立全面、系统的协调运行与融合发展机制才是最佳路径。一方面是在战略规划层面，通过资源配制与政策引导手段，引导机场服务于城市经济与社会发展的需要完成自身定位与发展规划。如京津冀地区，北京与天津两个城市的定位与发展目标就明显不同，北京着眼于建设世界型大都市，强化首都功能，发展首都经济，建成国家创新型城市，提升国际化程度和国际影响力，联袂天津引领环渤海地区发展；天津由着眼于提升国际港口城市、生态城市和北方经济中心功能，重点开发天津滨海新区，建设成为对外开放的重要门户、先进制造业和技术研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心，协同北京辐射带动环渤海地区发展。这种城市定位与产业分工差异，必然会对机场定位与发展有不同的要求。另一方面，则需要从运行组织与监督管理层面，从运行资源配制、系统运行保障（如空管的全面流量管理与协同决策系统）与安全质量管理等层面，完成对航空运输网络与机场网络的结构调整。

（五）强化行业统筹决策职能，引导并规范地方政府的发展意愿与支持政策。相关管制政策放松的同时，局限于行政区划与本位主义，地方在促进航空运输业发展，推动地区经济发展过程中，难免会缺乏统筹规划与决策能力，从而导致机场间无序竞争与市场的同质化发展。因此，行业管理部门需要明确服务于国家经济与社会发展的战略目标与任务，紧跟国家产业政策与经济区建设的步伐，强化统筹决策职能，在激发地方政府发展航空运输主动性的同时，引导并规范其相关政策。从世界级城市群发展经验看，这种引导与规范主要体现在两个方面：一是在地方政府的财政税收政策与促进贸易便利化的手段方面，包括财政补贴与支持、税费减免与优惠、人才吸引计划、海关与检验检疫策略（如自由贸易区）、物流基础能力与服务效率等，引导其与机场定位与机场网络布局相配套；二是城市规划及功能的融合方面，借助国家推进“多规合一”的改革措施，引导地方政府将机场产业区的规划融入城市规划的整体，综合考虑区域经济协同发展的需要，立足于城市功能的分工与供给等，明确机场的分工与合作机制等。

当然，建设综合客运交通枢纽与物流节点，有效实施空地联运，优化城市群综合交通网络，扩大机场群的服务覆盖范围，提升城市群综合运输效率与服务水平，也是推进机场群规划与建设的重要措施。(邹建军)