导 论
随着2022年金融领域各项工作的开展，作为服务“三农”主体对象的省联社改革重新引发各方的关注。2020年2月，中央一号文件《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》作出要求：深化农村信用社改革，坚持县域法人地位。
近期，2022年央行工作会议提出，应支持相关部门和地方政府因地制宜、分类推动农村信用社改革，继续深化农信社改革。1月24日，省联社改革“首单”落地——浙江省地方金融监督管理局正式发布的《钱塘江金融港湾发展实施计划（2021-2025）》中提出：
“
推动将省农信联社改制为浙江农村商业联合银行，成为一家具有独立企业法人资格的地方性银行业金融机构。
对省联社改革的目的、方法和最终实现形式，存在多方的探讨与争论。本文致力于阐述以下三个问题：
- 省联社成立的历史背景？省联社的历史意义？
- 现在的省联社存在什么问题，为什么改革要作为金融供给侧结构调整的“头等大事”？
- 省联社改革希望构建一种怎样的基层金融生态系统？
省联社基于什么背景成立？
“次优选择”——当前省联社问题亟待解决的前置条件与内在逻辑。
我国农信社的管理政策介于“管”和“放”的状态间动态调整。从1959年到1979年属于“放” 的阶段，一是我国经济发展发展存在区域差异；二是农信社服务的“三农”群体处于最基层，国家统一管理的链条过长；三是不利于调动农信社经营管理的积极性。
1980年到1996年属于“管”的阶段，国家处于风险管控的需要，致力于解决农信社历史遗留的不良资产等问题。2003年，省级农信联社的出现，正是这两种矛盾趋势在特定时代的历史妥协。
总体来说，从2003年到现在，省级农信联社的存在，很好地实现了“管”与“放” 的历史统一。
历经农民互助合作、人民公社管理、农业银行管理、人民银行代管等阶段，农信系统 2003年开始进入地方政府（省联社）管理阶段。在分析省联社成立时，可以看出，中国的渐进式改革是一个由多个次优选择叠加和迭代的过程，部分维度和目标的次优选择就是下一步改革的对象，究其本质，我们可以类比金融学中的“丁伯根法则”：
丁伯根法则原本是由诺贝尔经济学奖得主——荷兰经济学家丁伯根提出，旨在解决国家经济政策和经济调节目标之间的关系问题，基本内容是：
为达到若干独立的经济目标，政府至少需要运用同样数量的独立政策工具和经济政策。而企图运用多种政策实现一种目标，就会因为目标之间的冲突降低效率；如果希望一种政策实现多个目标时，部分目标可能会出现背离设定而更加失衡的现象。
总而言之，一种政策工具能且仅能有效解决一个问题。
这一结论可以进行适当推广，即一个经济拥有线性结构，决策者有N个目标，则至少需要N个线性无关的政策工具（例如中央采购和地方采购算作完全相关的政策，投放货币和降准算部分相关的政策）。
在扭曲“方程”——相关政策过多，传导效率低下，经济实力限制，社会民生发展需要等——的影响下，省联社势必只能是一个“拟合”、“似然”的结果，是当时历史情况下综合“管”与“放”的最优解。
随着经济社会的不断成长和改革，限制和扭曲条件被逐步放松，省联社这种基于扭曲条件产生的上一轮农信改革的产物也势必做出改变，向着“全局最优解”作出形式和职能上的转变，这就是省联社必然存在问题和作出改革的内在逻辑。
省联社模式有什么意义？
一、建立了现代化治理机制。省联社通过科学化、专业化的治理能力，一定程度上健全完善了农信社的法人治理结构，缓解了农信社“内部人控制”与“外部人干预”同时存在的情况。
二、调动地方政府的改革积极性。在省联社模式中，地方政府负责管理基层农信社，省级政府拥有了一定程度的调动金融资源来发展地方经济的自主权，权力与责任的匹配更能充分调动地方各级政府参与农信社管理、推动农信社改革的积极性。
三、建立健全了管理模式。2003年农信社改革之后，省联社担负对农信社的管理、指导、协调和服务职能，弥补了农信社自身薄弱的风险控制、产品创新等理能力情况及金融创新等方面。
四、完善风控体系，降低了农信社风险。在2003年，我国大部分农信社尚未建立起权责对等、激励与约束机制匹配的管理体制，没有独立经营发展的能力，必须依赖省级联社，由省联社来处理和解决其高风险问题。农信社的经营借助省政府的信誉更加稳定，为同时达到处置防范风险和追求商业利益最大化的目标，省联社发挥了不可替代的作用。省联社模式实行一年后，农信社的不良贷款余额下降了 86 亿元、不良贷款率下降了 7.5 个百分点。
五、推动农信社深入贯彻服务“三农”的宗旨。从国家层面看，服务“三农”一直是我国农信社系统的历史使命，农信社的服务对象“三农”的转移对其是一个巨大的历史性挑战，1999年农业贷款占比 5.113%，截至2002年底农业贷款占比降为 2.867%，中央建立专项票据支持，承担了巨大的改革成本，截至2006年末，农信社改革试点专项票据发行 1656 亿元，兑付 94.6 亿元，在改革过程中农信社不可能彻底商业化、市场化、城市化，省联社模式很好地兼顾了服务“三农”和追求商业利益的平衡。
六、增强了基层农信社的影响力。省联社部分弥补了基层农信社力量的不足。
七、提升了服务地方经济发展的能力，支持地方经济发展。
为什么要进行省联社改革？现在的省联社存在什么问题？以及，改革的目标是什么？如何进行省联社改革？将在后续文章中进一步阐述。
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