“乡镇建制”始建于西周，已有3000余年的历史。经历了“乡官制”、“职役制”、“自治制”等多次变革。
西周开始实行“乡官制”，乡官是官，皆有品级，是“公务员”。 西周初期，为了加强对乡里社会管理与控制，开始建立“乡制”。
“五家为邻，五邻为里，四里为族，五族为党，五党为州，五州为乡。乡是12500户，约5、6万人。秦朝时期，对“乡制”进行重大改革，秦时“十里一亭，十亭一乡”（刘邦是亭长）。朝廷授予地方官员一定的权力,可以根据人口多少可随时调整和变动“乡”的建制规模及人员编制，对后世产生了巨大影响。
隋唐以后，乡治由官治转为半官式的绅治，即“职役制”。乡官不再是官。 “乡”建制规模越来越小， 地位和作用也逐渐降低。
到了清朝末年，清政府制订中国有史以来第一部《城镇乡自治章程》，规定：城镇乡为地方自治的基层单位，城镇人口10万人以上者设为“区”，5万人以上者设为“镇”，乡村人口5万人以下者设为“乡”。是 “自治制”下的乡镇。
进入20世纪上半叶，民国时期乡镇进行改革，国家行政权开始从县一级下沉到了乡村社会，1928年后，国民党政府制定法律政策，使所有乡村社会与政府之间保持明确的隶属关系，形成了“党政权力高度一体化和政治、经济、行政与社会权力高度集中的金字塔式的权力结构”。 乡镇又作为最基层的一级政权组织。
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