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总的来看，刘秀强化皇权的一系列政治措施基本都取得了成功。然而在“度田”这项经济措施上，他却遇到了意想不到的麻烦。
一、度田为何招致全社会反对？所谓“度田”，简单地说就是核实有关垦田及户口的统计数字，建武十五年(39)，刘秀“诏州郡检核垦田顷亩及户口年纪，又考实二千石长吏阿枉不平者”。意思是命令各州郡清查耕地数量以及民人户口年龄，并考察落实二千石秩级长吏阿枉不平的行为。
此诏被称为“度田令”。刘秀之所以下令度田，是由于“天下垦田多不以实自占，又户口、年纪互有增减”，东汉政府需要掌握确切的土地及人口数字，以便征收赋税和征发徭役。当然，这里面也含有限制豪强大家兼并土地和奴役人口数量之目的。而其深层的原因，无疑仍与强化皇权有关。刘秀试图通过这种方式，实现经济领域的集权。
显然，刘秀低估了度田的难度。当度田令颁布之后，立即为社会各方面所抵制，执行的情况非常糟糕。
首先从农民的情况来看，两汉之间，他们通过战争的暴力手段，从地主手中夺得了大量土地，不少人还挣脱束缚，获得人身解放。现在东汉政府实行度田，清查土地和户口，试图重新控制他们，把枷锁再度套在他们身上，这自然要遭到反对。
再从地主的情况来看，他们本来就是大量土地的占有者，尤其那些大地主，差不多都拥有武装，号称“大姓”、“兵长”，所隐瞒的田地和依附的人口很多。政府度田，他们自然不愿意被清查，故而极力反对。不过他们一般都是与官府相勾结，采取谎报等手段蒙混过关。而地方官惧怕他们，或贪于贿赂，或利害相连，所以也甘心情愿与他们沆瀣一气。
最后从州郡官员的情况来看，他们既是度田令的执行者，又大多兼有豪强地主的身份，或与当地豪族有着这样那样的关系，所以势必不肯如实丈量土地，呈报户口。史称：“刺史、太守多为诈巧不务实核，苟以度田为名，聚人田中，并度庐屋、里落。”
这里，最可怕的是后一种情形，即以度田为名，不仅丈量农民的出地，还将房舍、里落都作为田地进行丈量，从而把负担转嫁到老百姓头上。
总之，地方官是“优饶豪右，侵刻羸弱”，“多不平均”。结果搞得“百姓嗟怨，遮道号呼"。
二、帝城帝乡当时诸郡各遣使来京上奏度田之事，刘秀逐一披阅。他发现陈留郡奏事的文牍上歪歪扭扭写有一行字，仔细一看，写得是：“颍川、弘农可问，河南、南阳不可问。”
刘秀不解其意，便把陈留使吏叫来盘问。使吏不肯讲出实情，撒谎说这是在洛阳长寿街上得到的。刘秀是何等人物，一个小小的谎言岂能瞒过他的眼睛?他对使吏不说实话非常气怒，正要发作之际，帐幕后传来了他12岁的四子东海公刘阳(即以后的汉明帝刘庄)的话声：“吏受郡救，当欲以垦田相方耳。”意谓这是使吏所受郡太守的教诫，让他按“颍周、弘农可问，河南、南阳不可问”的原则，去求问其他郡垦田之数，来与自己郡的垦田数作比较，以防止所上奏的数字偏低或偏高。
很明显，此乃地方官员应付朝廷“政策”的一种“对策”。刘秀听罢，问道：“即如此，何故言河南、南阳不可问?意思是说，即使如你所讲的那样，为什么说河南、南阳两地不可以求问呢?
刘阳回答说，“河南帝城，多近臣，南阳帝乡，多近亲，田宅逾制，不可为准。"其意讲，河南尹是帝城(京师)所在地，皇帝的近臣很多，南阳郡是帝乡所在地，皇帝的近亲很多，这两地田宅超逾制度规定的现象非常普遍，不能用作衡量的标准。
刘秀命令虎贲将继续诘问使吏，使吏见隐瞒不过，便一五一十作了交待，竟然和刘阳所说的一模一样。刘秀又进一步“遣谒者考实，具知奸状"。
上述的帝城帝乡现象，集中凸现了当时东汉这样一个建立仅仅15年的帝国的政治面貌，反映了刘秀政权多用乡曲故旧的保守性。其实，这些也都是刘秀自己一手造成的。早在建武十一年，并州牧郭伋赴任路过京师，刘秀问以得失，郭便直言道：“选补众职、当简天下贤俊，不宜专用南阳人。“由此可见当时“专用南阳人”的现象已经相当严重。史载，刘秀对于郭伋的谏言，是采纳了的。
当然，一种用人格局的完全改变，也不是短短几年时间能够做到的。不过值得注意的是，连一个12岁的少年都知道的帝城帝乡现象，深谋老算的刘秀竟全然不知，这恐怕也是一种“旁观者清，当事者迷”吧!
三、欧阳歙之死面对度田令实施过程中严重的营私舞弊行为，刘秀决心严厉惩处。就在颁布度田令当年的冬天，大司徒欧阳歙被抓进监狱，罪名是“前为汝南太守，度田不实，减罪千余万”。这是刘秀为度田问题而处置的第一位大臣。由于欧阳身为三公之一，地位极高，所以引起的震动很大。不过，从事情的最后结果来看，刘秀的这第一炮，似乎并不那么理想。
欧阳歙，字正思，是汉代今文学《欧阳尚书》的八代传人。新莽时为长社宰，更始朝任武原令。刘秀平定河北至武原，见其政绩卓著，迁河南都尉行太守事。东汉建立后，封为列侯，历官河南尹、扬州牧、汝南太守。其在任上，一边做官，一边教书，常有学生数百人，是一个亦官亦学的人物。后征拜大司徒。
然而屁股还没有坐热，便东窗事发，银铛入狱。他的那些学生们为老师鸣不平，守阙求哀者竟多达千余人。甚至有人自己剃去头发，意谓自受毙刑，以表示救助老师的决心。
有一个叫礼震的17岁青年人，听说欧阳的案子即将判决，立刻从家乡平原(今山东平原南)赶赴京师，当行至河内郡获嘉县(今河南新乡西)时，把自己捆绑起来，向皇帝上书道：“臣师大司徒欧阳歙，学为儒宗，八世博士，而以臧答当伏重辜。歙门单子幼，未能传学，身死之后，永为废绝，上令陛下获杀贤之讥，下使学者丧师资之益。乞杀臣身以代歙命。“
其中心意思就是要求替代欧阳歙去死，以拯救《欧阳尚书》这门学问，使它不致废绝。可惜当这份上书奏至皇帝那里时，欧阳歙已经死在狱中。然而，紧接着欧阳歙的掾属陈元又“上书追颂之，言甚切至”。刘秀一看这势头，颇感棘手，也担心落一个杀贤的不好名声，于是给已死的欧阳歙“赐棺木，赠印绶，赙缣三千匹”，等于替他恢复了名誉，而所犯赃罪也就不了了之。
表面上看，刘秀之与欧阳歙，是皇帝处理度田不实的大臣，而实际上刘秀所面对的，乃是以欧阳歙为首的以其弟子为骨千的儒宗豪族集团。双方较量的初始阶段，刘秀相当主动，占有优势，但最后结果，却是以皇权的某种退却而告终。
建武十六年，刘秀又对度田不实的郡太守大开杀戒。“河南尹张伋及诸郡守十余人，坐度田不实，皆下狱死”。这次的严惩还涉及到功臣刘隆。隆字元伯，为南阳刘氏宗室。王莽居摄时，隆父刘礼与安众侯刘崇起兵反莽，事败，罪灭满门；隆当时不满七岁，故幸免于难。长大后，学于长安，并投身农民军，被更始拜为骑都尉。
他得知刘秀在河北发展势力，便又投奔到那里，仍被任为骑都尉，与冯异共拒朱鲔、李轶等。此间，李轶杀害了留在洛阳的刘隆的妻子。刘秀称帝后，他受封为列侯，拜诛虏将军，参加过讨伐李宪的战争，并屯田武当。建武十一年，他受任南郡太守，在其后的度田中，有严重的舞弊行为，被征下狱。刘秀念其既是宗室，又是功臣，“特免为庶人"。
刘秀这次所杀郡国守、相比较多，他希望通过此举起到某种震慑作用。一次，他从容向虎贲中郎将马援说道：“吾甚恨前杀守、相多也!”意思是讲，我十分后悔前些时候杀的郡守、国相太多了。马援巧妙地回答说：“死得其罪，何多之有!但死者既往，不可复生也!"意谓这些人的死，是罪有应得，谈不上多不多的问题；不过已经死了的人，却是永远不可能再活过来了!话语之间，隐含着一种批评。刘秀听罢，哈哈大笑起来。
然而，刘秀万万没有料到，他的高压政策不仅没能使度田令顺利实施，相反所带来的竟是以民变形式出现的武装对立与抗争：“郡国大姓及兵长、群盗处处并起，攻动在所，杀害长吏。”这就是所谓的“度田事件”。
在“并起”的反抗者队伍中，“大姓”、“兵长"属于一类，而“群盗”则属于另一类。前者即豪强地主，他们反抗是为了保护自身的既得利益。后者即农民大众，他们反抗一则是反对政府的控制，再则也是反对官员借度田之名转嫁负担胡作非为。如此两类反抗交织在一起，纵然使反抗的声势异常强大，但也令整个事件的性质复杂化。
刘秀命令“郡县追讨"，可是“到则解散，去复屯结”，军事镇压几乎无能为力。这之中，以“青、徐、幽、冀四州尤甚”。
后来刘秀采取镇压与分化相结合的办法，鼓励反抗者自相揭发，规定“五人共斩一人者，除其罪”。另又对官吏实行了特殊政策：
“吏虽逗留、回避、故纵者，皆勿问，听以讨奸为效；其牧守令长坐界内盗贼面不收捕者，又以畏软捐城委守者，皆不以为负，但取获贼多少为殿最；惟蔽匿者，乃罪之。”
这就是说，官吏们以往种种过失或错误，一概不论，而今只看“讨奸”、“获贼”的情况，作为考核的标准；惟有蔽匿反叛的，才算犯罪。有了这种特殊的政策，官吏们也就放下包袱，轻装上阵，“于是更相追捕，贼并解散”。对于那些捕获的大姓兵长，则把他们迁徙到其他郡县，不但不予处罚，反而倒"赋田受禀，使安生业”。很明显，刘秀对豪强地主和他的官吏，一概给予了妥协让步，而对农民大众，却分化瓦解，予以镇压。如此，反度田的斗争总算被平息了。
至于这之后度田的情况.由于史籍缺载，已很难具体述说。
一种较流行的看法认为，刘秀的度田以完全失败而告终，或曰不了了之。但也有人认为，度田是成功的，取得了理想的结局，为“明章之际号次升平”奠定了基础。持后种看法的研究者，新近还列举了《续汉书·五行志》关于建武十七年前后“诸郡新坐租”的材料，来证明度由经历了极其曲折复杂的过程后，终于取得了成功。
其实，这两种意见都有偏颇，史料的基础都不够坚挺。就拿“坐租”而言，研究者的解释一是：
“迫使被“优饶'者补交了少交的租税，退回了因‘侵刻’和‘并度庐屋里落'多交的租税”；二是：“被迁徙到其他地区”“那些带头闹事的‘魁帅’”，“其土地和财产全被没收”。而这样的理解，是否切合《五行志》中“坐租”的本意，似乎并无证据，显然值得商榷。
实际上，另有一种意见是值得重视的：
对刘秀度田一事，应当怎样估价?我认为评论一个历史人物，不能不顾当时的历史条件和历史局限性，做出超时代的苛刻要求，所有封建帝王都是地主阶级特别是大地主阶级利益的代表者，如要求他们不维护大地主的利益，那是不可思议的。一个封建统治者只要对他所代表的阶级，除了维护以外，还能够做一定程度的抑制，也就算是比较好的了。不但在刘秀以前的封建统治者没有进行过这样的度田，就是在刘秀以后几百年间，也没有听说哪个皇帝认真度过田。
从这个方面来说，刘秀当初能够下令度田，并且还为此杀死或免黜了一些太守，令长，这就是他对官吏、豪强所采取的抑制措施，有点抑制总比没有好。
这就是说，刘秀提出度田本身便是有意义的，是对豪强势力的抑制与打击，何况他还杀了那么多度田不实的官吏，这当然就更值得肯定了。
东汉时期官方登录的最高垦田数为和帝朝的7320170顷80亩140步，最高户口数为桓帝朝的16070906户，50066856口，这比西汉末的统计数字都有减少。按理，东汉生产力较前有了更大的发展，其垦田与户口应该比西汉有所增加，才合乎逻辑。
而统计数字所显示的情况却正好相反，这无疑是与东汉时期豪强地主肆无忌惮地隐瞒土地隐匿人口直接有关的。由此似亦间接反映出刘秀的度田举措虽有重要意义，但其对豪强的抑制打击毕竟是有限的。
（正文完）
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