在当前市场大背景下，政府基建成为越来越重要的经济引擎。在过去，政府基建项目往往依赖于财政资金的支持，但随着投资规模不断扩大，地方政府财政收支压力巨大，仅仅依靠财政预算已经无法满足地方政府基础设施建设、民生工程等项目的资金需求。因此，在这样的背景下，政府亟需与民间资本进行合作，扩充资金渠道，以保障政府基建等设施的资金投入。
由此，产生了民间资本与政府合作的PPP项目，民间资金也成为地方政府基建、民生工程、公共事业、教育等重要的资金来源。
下面，就让我们一同走近PPP项目。
定义PPP
PPP（Public-Private-Partnership），即政府与社会资本合作模式，指的是政府与社会资本通过合作来提供公共品或服务的一种方式。
广义的PPP是指公共部门与私营部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，具体可分为外包、特许经营和私有化三类。狭义PPP仅指政府与私营部门以合资组建公司的形式展开合作，共享收益，共担风险。我国推广的PPP项目运作形式包括O&M，MC，BOT，TOT，ROT，BOO等多种类型，可见我国官方的PPP应为广义PPP。
PPP通常以政府和社会资本签订合同的形式来实现，按照社会资本承担的风险大小和介入的程度高低，合同类型可分为服务合同、管理合同、租赁合同、特许经营权合同等。特许经营权合同中，社会资本在合同期内承担设计、建设、运营、维护基础设施等大部分工作，通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。我国目前大力推广的PPP模式正是以基于特许经营权合同为主。
监管体系
（一）PPP项目风险管理制度不完善
现行的PPP监管制度多由各主管部门分别制定，无法形成完整的制度体系，使得现行的PPP相关政策存在风险管理制度缺失问题。
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关于项目管理风险
（1）相关制度缺乏控制风险的硬性指标和风险的量化标准。目前的相关政策文件仅宽泛地论述双方要注意防范项目风险，对风险的识别及量化均未作出明确规定。
（2）风险管理未完全覆盖PPP项目的全生命周期。从目前涉及PPP项目风险管理的文件大都将风险防范的重点集中在项目识别和项目准备阶段，在项目采购、项目建设、项目运营及项目终结阶段对风险的关注度明显不足，难以形成PPP项目全生命周期的风险管理体系，可能对项目的整体运作留下重大隐患。
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关于政府财政风险控制
目前缺乏对财政风险的控制制度，只有《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（以下简称《指引》）提出，政府每一年对PPP项目的财政支出预算不能超过一般公共预算的10%。该指标对政府财政风险起到了一定的防范作用，但《指引》同时提出了省级财政部门可以根据当地具体实际，调节财政支出比例，减弱了该《指引》对财政风险的防范效果。
目前PPP项目的落地实施率较低，由于政府财政风险控制力度不足，若地方政府只顾眼前政绩，在无长期的财政预算安排的前提下承诺过高的财政补贴，将增加未来支出压力、提高政府债务风险，同时亦会加大社会资本方的投资风险。
目前政府所要推进的基础设施项目以无现金流收入的公益性项目为主，政府仅以项目建成为主要目的，建成后仅需要提供最基本的养护，不需要后期的精细化运营；加上政府财政风险控制力度不足，导致市场上存在大量轻考核型政府付费PPP项目，该类项目普遍存在重建设轻运营的问题，实质即为拉长版和复杂版的BT项目，与国家推行PPP模式的初衷有所违背，无法长期起到缓解财政负担的作用。
（二）缺乏社会资本的利益保障机制
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政府信用风险管控体系不健全，政府违约风险大。
缺乏针对地方政府守约的约束机制，是社会资本参与度较低的重要原因。
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缺乏多元化融资的法律保障。
目前PPP模式的项目融资大都来源于银行贷款，但由于PPP项目投资回报周期长、回报率日渐降低，PPP项目全生命周期风险较高，社会资本方融资能力有限等原因，导致项目融资大多存在较高难度，融资难已经成为制约PPP模式深入开展的重要原因之一，极大地影响了社会资本方参与PPP项目投资的积极性。
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缺乏民营企业与国有企业公平竞争的制度保障。
PPP模式中，国有企业参与度明显高于民营企业，国家各部门出台的一系列的鼓励民间资本进入公共服务领域的文件大都是以指导意见的形式出现，其内容基本仅提及鼓励民营资本参与公私合作，对地方政府约束力不强，保障民营资本与国有资本公平竞争的制度体系尚未建立。
（三）其他待完善问题
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关于项目土地的取得方式
现行与土地相关的法律法规不能完全符合PPP项目的特点和需要，实践中，经营性土地的招拍挂流程和PPP项目捆绑土地招标的政策存在冲突。
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关于PPP项目的税收
PPP项目推进过程中的涉及税收的问题主要有：
（1）无相关制度对地方政府根据PPP协议约定向项目公司支付的运营补贴和政府付费资金是否需要缴纳相应的增值税和所得税的问题进行规定；
（2）项目移交过程中的计税和缴纳方式均无政策依据。
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关于政府方代表的选定范围
政府方代表为政府为具体PPP项目指定的项目实施机构，在PPP项目中需代表政府履行义务、承担风险，项目实施机构的选择尤为重要；但现行监管制度中，并未未对担任项目实施机构的主体条件和范围进行界定，不利于项目的实施推进。
综上，由于PPP模式监管体系尚未形成能够统一规范现存制度的上位法律体系，加大了PPP项目的运营风险；为保障公共利益和社会资本方的合法权益，提高公共服务供给的质量和效率，亟需对现存相关问题作统一规范和完善。
资金来源
目前民间资本参与到PPP项目时，要通过与地方政府部门共同组建项目公司的方式，资金是从项目公司打到具体的项目之中。
而在具体PPP项目融资中，又可分为PPP股权融资和PPP债权融资。在PPP股权融资中，资金来源主要有政府引导基金、社会化股权投资基金、信托、资管、保险计划。而在PPP债权融资中，资金来源主要有银行贷款、信托、资管、保险计划、融资租赁、债券以及其他社会资本。
因此，穿透资金底层，机构资金在PPP项目中仍占据较大的比重，而根据明树数据统计，按照社会资本的所有制进行划分，国有非上市公司占PPP项目投资公司的55%，而国有上市公司占21%。相比之下，民营非上市公司和上市公司占比仅为15%和9%，国企资金在其中扮演着重要的角色。
PPP项目具体操作模式
在PPP模式之下，又存在着很多细分的模式，如下：
这其中有两类模式，是在当前PPP项目中比较常见的，分别是BOT模式和BOOT模式。
首先针对于BOT模式，通常直译为“建设—运营—转让”。BOT模式，本质上一种特许经营权，即政府方与社会资本方达成协议，由社会资本方出资建设，政府方允许社会资本方在一定期限内享有该项目的运营权，并可获取运营收益。而在特许经营期限到期后，社会资本方应无偿转让该项目给政府方。
这种模式下，作为政府方其风险更小，因为相比于BOOT模式中组建项目公司的模式，政府方首先不需要进行出资，也无需承担项目自身风险。而且以特许经营权的形式，组织结构明确，操作上的流程更简便。
其次，这种模式下虽然社会资本方作为执行者，但政府仍可对其进行全方面的监管。在立项、招标、谈判三个阶段，政府的意愿起着决定性的作用。在履约阶段，政府又具有监督检查的权力，项目经营中价格的制订也受到政府的约束，政府还可以通过BOT协议来约束BOT项目公司的行为。
但对于社会资本方来说，这样的操作模式，一方面要承担项目运营中的巨大风险，另一方面，若只通过特许经营权的方式，则其利润来源渠道单一，对其经营能力要求较大，更为核心的是，作为社会资本方要严格计算项目的成本回收期间。由于PPP项目时间较长，其项目未来仍存在大量的不确定性，因此这种模式对于社会资本方来说，风险较大，其更多的是扮演一个运营者或者是执行者的角色。
这种模式下，政府方作为业主方，拥有着整个项目的所有权，首先通过招投标的方式，选择出社会资本方，再由社会资本方自行组建项目公司，对于项目进行建设和运营，并收取运营期限内的收益，在期限届满后，将项目整体交由政府方。
对于BOOT模式来说，即建设一拥有一运营一移交。该种模式下，通常由政府方和社会资本方共同出资组建项目公司，通过项目公司进行运营，在运营期限届满后将项目整体移交政府方。
该种模式下，对于政府方来说，首先其组建项目公司要进行出资，通常是以现金或土地出资，但若以土地出资，则存在一个巨大的问题，即土地性质问题。因为根据法律规定，划拨用地是不能作为土地出资，但若改变土地性质，则首先需要交纳土地出让金。那么这笔土地出让金，是由政府方交纳还是社会资本方交纳，就是一个很重要的问题。
同时若以土地方式出资，还有一个问题就是估值的问题，通常政府方拿地往往会低于市场价值，那对于这片土地的估值是按照政府方拿地的价值还是按照实际的价值呢？对于估值问题来说，其更深层次的是，政府方在项目公司所占股份的问题，若估值过低，其占的股份过少，而社会资本方股份过高，则会引发国有资产流失的问题。
因此这种模式下，项目公司如何组建、该怎样分配股份就是一个非常重要也是非常难的问题。
但这种模式下，对于社会资本方来说，其收益途径更多，一方面可以激发社会资本方的积极性，提升项目公司的运营管理能力。对于政府方来说，这样的方式，提高了政府方的风险，组建项目公司上的流程较为复杂。但另一方面，也可以通过加入项目公司的方式，获取稳定收益，在入股的同时，也熟悉项目公司的相关管理运营，有助于项目到期后政府方接受该项目。
因此，不管是哪一种模式，核心与关键点在于，如何权衡项目方（民间资本）与政府方的利益。要针对于项目的具体情况，来协调各方的利益，以保障各方的权益都得到满足，项目运作能够顺利的进行。PPP项目，不同于一般的债权投资项目，其投资时间长、收益回款慢、涉及各方关系复杂，因此在具体的模式选择上，需要考量项目方的智慧。
PPP投向了啥？
根据财政部PPP项目中心数据，截止到2017年底，PPP项目投资领域主要集中在以下六大领域：
1. 市政建设
2. 交通运输
3. 生态环保
4. 城镇开发
5. 教育
6. 旅游
其中，在2017年市政建设、交通运输、生态环保项目数，分别为2561个、931个和481个，合计占同口径全国总数的58.6%。
当前PPP项目两大发展困局
▎政策性风险与限制
2017年12月8日财政部发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》，要求进一步规范政府和社会资本合作（PPP）项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量，严格控制新的项目入库，并集中清理已入库项目。
在92号文出台后，PPP项目的监管趋严，对于PPP项目相关各方产生了巨大的冲击。根据2018年4月28日，财政部发布的第一季度PPP项目报告，截至2018年3月底，全国PPP综合信息平台已累计退库PPP项目1160个，累计清减投资额1.2万亿元。
行业方面，退库项目数前三位是市政工程、交通运输、城镇综合开发，合计占退库项目总数的51.9%。退库项目投资额前三位是交通运输、市政工程、城镇综合开发，合计占退库项目投资额的67.6%。交通运输行业退库项目单位体量最大，单个退库项目平均投资额达27亿元。
因此，在严控政府债务规模背景下，PPP项目的落地受到更多的监管限制，其合规、专业等方面要求更高。一些不合规的项目，已经被逐步清理，因此，如何降低项目政策风险，保障项目平稳运营是当前各方关注的重点。
▎投资期限过长，收益比过低问题
PPP项目收益方式主要有三类：政府付费、使用者付费、可行性缺口补助。
首先是政府付费模式，截止目前政府付费项目比例，在逐步锐减，尤其是当前政策背景下，政府付费型项目立项可能性更小。同时政府付费项目，也会受制于当地政府的财政情况，一旦到期，当地政府财政收入无法支付项目款项，就是导致项目延期的问题。而目前各地方政府债务规模激增，政府付费模式也不再是项目方的首选。
其次是使用者付费，一般以BOOT模式为主，项目方在一定期限内，获得项目的运营权限，通过项目运营产生的收入，来支付项目前期的费用。但这种方式也存在潜在风险，即稳定的项目收入需要一定时间积累，其回款时间相对较长。同时也受制于项目方的管理能力、管理水平。而相对漫长的项目建设期，项目运营后能否覆盖掉成本也是一大考验。
最后是可行性缺口，这种方式更像是前两种方式的混合体。即使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。这里涉及核心问题是项目成本以及合理回报的核算与认定，一旦双方间数额上有较大偏差，这时政府方的经济补助，更像是空头支票。
因此，如何在保障政府方利益前提下，进一步增加项目方的收益，提升民间资本的投资热情，也是接下来各方需要思考的问题。
综上，PPP项目并没有像大家所想的那么神秘，只是当前地方政府与民间资本合作的重要方式，在社会投资中扮演着非常关键的角色。其也受到监管层越来越多的重视，在项目操作上也逐步合规化、精细化、专业化，这是个非常好的趋势。
在可预见的未来，PPP项目也将会在经济社会中发挥更大的作用，受到更多的关注。
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