作者：刘妍妍 | 河南省交通规划设计研究院股份有限公司，河南交通运输战略发展研究院
编辑：刘妍妍 | 校核：杨阳，张菁菁 | 审核：龙志刚
导读
为规范村庄建设，河南省人民政府于2022年8月印发《河南省村庄规划编制和实施规定》，推动乡村高质量发展。村庄规划作为新时代国土空间体系下详细规划的重要组成部分，纵向贯穿于市、县、镇（乡）级国土空间规划的全过程，横向承担着城镇开发边界外乡村地区详细规划的重要任务，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。编制过程中能否系统分析村庄发展与村民诉求、规划管理与规划建设等方面的关系，直接关系到村庄规划编制的实用与否。
一、村庄规划编制背景
2019年3月，在参加十三届全国人大二次会议河南代表团审议时指出“要补齐农村基础设施这个短板，按照先规划后建设的原则，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承，编制多规合一的实用性村庄规划”。2019年1月，中央农办、农业农村部等五部委联合发布《关于统筹推进村庄规划工作的意见》。2019年5月，自然资源部下发《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》，强调了村庄规划的法定地位和重要性，并要求结合国土空间规划编制在县域层面基本完成村庄布局工作。在此基础上，河南省自然资源厅在2019年7月印发《河南省村庄规划导则（试行）》，深入开展“乡村规划、千村试点”活动，选择1517名优秀规划师，通过志愿服务、技术帮扶等形式从事村庄规划编制工作。2021年6月，河南省自然资源厅发布《关于进一步做好村庄规划编制管理工作的指导意见》，意见中公布《河南省县域村庄分类和布局规划编制指南（试行）》及《河南省村庄规划导则（修订版）》，明确了河南省村庄规划编制内容和要求，编制“多规合一”的村庄规划成为现阶段农村工作的重要任务。2022年8月，河南省人民政府印发《河南省村庄规划编制和实施规定》中明确提出编制村庄规划应当坚持保护优先、节约集约、因地制宜、多规合一、简明实用的原则，依实际定特色、依特色定产业、依产业定路径、依路径定规划，顺应乡村发展规律，尊重村民意愿，保留本土特色，重塑乡村风貌，传承文化，留住乡愁。
二、河南省村庄现状和规划存在的问题
01河南省村庄发展现状
1.村庄数量多、规模小
河南省是农村人口大省，有四万七千多个行政村，截至2020年年底，城镇总人口为5508万人，乡村总人口为4429万人，平均村庄人口942人，低于江苏2469人，广东2161人、浙江898人的平均人口规模。与江苏、广东、浙江等省份相比，河南省农村人口多，存在村庄数量多、规模小等问题。
2.空心化问题比较严重
“空心化”是城镇化快速发展给农村带来的负面影响。作为一个人口大省、农业大省，全省村落“空心化”问题不容忽视。据有关资料显示，截至2020年年底，全省农村劳动力转移就业累计3086万人，占乡村总人口的69.68%。
3.产业结构单一
受传统种植模式的影响，全省绝大多数乡村产业结构较为单一，农业为主导产业，产业基础薄弱。随着乡村劳动力逐步向城市转移，乡村从业人员比重下降，严重制约了乡村的发展，影响了乡村的经济水平。与此同时，乡村特色农产品精加工程度不高，部分农产品加工后并未在市场表现出强大的活力，大多农产品的利润空间有限，村民经济收入主要依靠第一产业，村庄发展动力不足。
4.公共服务设施和基础设施配套不足
全省现状村庄布局比较分散，村庄教育、文化、体育、医疗等各类公共服务设施配置不齐全，城乡公共服务均等化的差距较大。加上农村村级经费较为短缺，交通、饮用水、通讯、清洁能源使用等方面远远落后于城市。截至2020年年底，在行政村的常住人口中，自来水普及率为90.5%，卫生厕所普及率为56.6%，仍有部分行政村未能实现自来水供给和无害化卫生厕所改造，部分地区村庄环境存在“脏、乱、差”现象。
02村庄规划编制存在的问题
在国土空间规划体系建立之前，由于主导部门不同，政策法规也不同，这导致村庄规划出现不同类型。但受诸多因素的影响，村庄规划编制的过程中仍存在很多问题，与多规合一的实用性村庄规划仍存在一定的差距。
1.村庄规划发展存在同质性
村庄规划编制普遍早已开始，但是同片区的不同村庄，其差异性并不是很大，在规划阶段很难做到“一村一品”。例如，乡村发展模式和建设形式千篇一律，乡村本土特色和自然属性的缺失或破坏，让很多乡村呈现雷同、套路化、形式化，失去了归属感和认同感，很大程度上阻碍了乡村可持续发展。
2.村庄规划内容不全面
以往的村庄规划大多是建设规划，在编制时没有通盘考虑土地利用、产业发展、居民点建设、人居环境整治、历史文化传承和注重保持乡土风貌等问题。主要原因是由于主导部门不同，村庄建设内容侧重点不同，有的侧重于土地整治，有的侧重于旅游规划，有的侧重于村庄整治，没有系统考虑基础设施布局、“三生”空间等内容，与现行的村庄规划存在矛盾。
3.村庄规划实施性差
一方面由于农村地区存在诸多矛盾，且这些矛盾多是历史积淀与发展过程中逐渐积累形成的，规划人员虽然在编制规划前期进行了实地调研，并征求村民意见，但现阶段编制周期较短，往往难以深入了解农村发展现状和村民诉求，难以突出村庄实际问题，导致规划实施成果不佳。另一方面农村地区在权属性质、用地分类等方面存在管理混乱的现象，加之缺少相关法律支撑，导致多数村庄规划只是响应国家政策，并不能起到指导村庄发展的依据。
4.村庄规划特色不明显
部分村庄已经编制了村庄规划，但由于时间较早，与村庄实际情况出入较大，不能适应当前村庄经济发展的需求，村庄规划的指导引领作用未能体现。有些偏远山区的村庄不仅拥有着丰富的历史文化资源，而且还具有独特的自然风光和人文景观，但由于房屋建设无序、风格不一，导致本地特色资源未能充分体现。
三、新时期河南省村庄规划编制思路
国土空间规划背景下的村庄规划应当从解决实际问题的角度出发，将实现最终发展目标作为村庄规划编制的重点，在切实满足村民需求的基础上将规划内容完全落实到位，建立以问题、需求、目标、实施为导向的村庄规划编制思路。
01以解决村庄实际问题为基础
村庄规划最基本的任务是解决乡村发展过程中所面临的瓶颈与问题，这些问题受历史、文化、社会关系等的长期影响，这就要求规划师充分了解村庄发展现状，从多元视角对村庄进行深入调查与研究，通过现状勘察以及与村民的访谈交流，系统分析村庄存在的问题和村民的需求，有针对性地与政府、村民进行讨论和研究，满足各自利益的基础上，准确把握村庄发展要点，为后续村庄规划的编制奠定基础。
02以满足村民切身需求为前提
村民是村庄的主人。村民既是规划的主体，又是规划的服务对象，还是规划实施的主要支撑力量。以往的村庄规划多为“自上而下”的模式，政府对于规划编制具有强干预性，忽视了村民的切身需求，导致村民对村庄规划成果的满意度不高。因此，新时期我省村庄规划应当将村民作为参与规划的主体，编制过程中鼓励村民参与，从村民的实际需求出发，整理村庄存在的各项问题，有针对性地制定规划的内容，确保规划成果能够得到村民的认同。
03以实现村庄发展目标为根本
规划的最终目的在于规划成果顺利实施，达到最初设立的规划目标。为了更好地实现国家的乡村振兴战略，各地纷纷开始开展“多规合一”的实用性村庄规划。多规合一理念的村庄规划是基于产业、旅游、农房建设、生态环境及农村公共服务设施的基础上，树立全方位的发展目标，实现土地利用规划、城乡规划等的结合，再根据村庄特色资源，通过分步实施和分步完善实现最终的发展目标。
04以保障规划成果实施为目的
村庄规划作为村庄治理的重要手段，其治理水平与村庄规划能否顺利地执行和落实存在着很大的关系。因此，为了更好地使乡村治理在村庄规划过程中发挥作用，需要制定与之相对应的行动计划来确保各项规划内容和规划成果有序落地，例如制定村庄重点项目表，明确项目建设时序，确保规划按期实施。此外，应采用村民看得懂、接地气的表达方式为村民讲解规划成果，并将规划成果纳入到村规民约之中。
四、新时期河南省村庄规划编制要点
在城乡融合发展阶段，为了推动农村的高质量发展，需将农村放入城镇化发展进程当中，将村庄规划纳入国土空间规划体系中去谋划、安排和部署，结合河南省试点的村庄规划探索实践，提出了新时期河南省村庄规划编制要点。
01全域全要素规划，刚弹结合
国家在相关规定中明确指出：村庄规划编制前，需要明确村庄发展目标，将基本农田保护、耕地保护、生态保护修复、历史文化保护、基础设施布局及近期实施规划作为主要规划内容。规划内容体系更加全面，有效落实上位规划的要求。探索规划“留白”机制，为未来农村经济发展预留空间，同时为满足村民居住、农村公共公益设施、零星分散的乡村文旅设施及农村新产业、新业态等暂时无法明确具体位置和规模的用地需要，有需求的村庄可预留不超过5%的建设用地指标。对暂不明确规划用地性质的建设用地进行“留白”，待建设项目规划审批时应落实机动指标、明确规划用地性质，项目批准后更新数据库。
02坚持开门编制，充分吸纳公众参与
实用性村庄规划编制的核心原则是以人为本、村民诉求优先，不越位、接地气，开门做规划，才能真实反映村民主体的诉求。建立由县级领导挂帅，各主要职能部门全程参与，由比较熟悉村庄基层情况的乡镇人民政府组织编制。规划编制充分尊重村级两委意见，发挥村委在协调统一村民意见和了解村庄现状情况的核心作用。通过多次召开村民代表大会，征求村委和村民意见，保障规划有效实施。
03立足特色资源，留住村庄自然风貌
立足村庄实际发展，挖掘村庄特色，寻味每个乡村独特的乡愁记忆，充分考虑“乡愁”的基础上，依据本地特色，塑造多元化的文化价值观，运用不同形式的文化传播方式，对村庄进行针对性的制度创新和政策支持，让村庄规划入村随土、接足地气，塑造出各个村庄的特色。乡村作为传统乡土中国的重要存在样态之一，村庄规划要充分体现不同地域特色的自然风貌。针对不同类型的村庄，因地制宜地制定建设整治计划和措施。
结语
实用性是村庄规划的生命力所在。国土空间规划背景下的村庄规划处于城乡融合发展进程中，应当坚持农民主体地位，尊重村民意愿，不仅要研究村庄空间布局、耕地保护、生态修复和历史文化传承等，更要关注乡村特色产业发展，提高农民收入。
责编:陶纪燕 | 审核:李震 | 总监:万军伟
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