孙成昊、王叶湑、杨博、邹琰宁[1]
清华大学战略与安全研究中心美欧研究项目
当地时间6月29日-30日，北约峰会在西班牙首都马德里召开。除北约30个盟国领导人外，峰会还首次邀请新西兰、澳大利亚、日本和韩国四国共同参与，折射北约“印太化”和“全球化”态势。峰会重点讨论俄乌危机、芬兰和瑞典入盟申请等问题，最值得注意的则是推出了北约第8版“战略概念”（Strategic Concept）文件。[2]自1991年起，北约基本上每隔10年更新一次“战略概念”[3]，以对外阐明北约战略立场，对内统一对战略环境的认知，明确同盟战略目标和任务等。文件描摹出北约下一个十年的行动路线，对北约、跨大西洋关系、全球安全形势均有标志性意义。
基于这份新版“战略概念”文件，本报告尝试梳理和探析北约的战略构想、对华影响及未来前景。
一、重返对抗：北约新战略概念
苏联解体后，北约这一因应冷战的军事同盟踏上战略转型之路，关注议题一度由传统安全转向应对恐怖主义等非传统安全。然而，近年来西方大国日益将“大国竞争”视为国际政治和国际安全的主要矛盾，认为中国的发展成为“战后国际秩序”的“挑战”甚至“威胁”。在此背景下，自上一份2010年版“战略概念”文件发布以来，北约也已经历诸多变化，包括对利比亚、阿富汗的域外干预行动走向失败，跨大西洋关系遭受“特朗普冲击波”，俄乌危机不断升级塑造美欧同盟对安全形势的认知等。在大国激烈博弈、地缘政治冲突等因素的叠加交织下，西方国家在意识形态、社会制度、国际体系等诸多方面都感受到强烈冲击和不安，致使北约对未来十年的战略构想重返对抗的旧主题，主动迎合“大国竞争”，并突出威慑工具的重要性。
（一）“不安全感”主导下的战略环境新认知。战略环境认知层面，北约不再认为“欧洲—大西洋地区处于和平之中，北约领土受到常规攻击的威胁很低”，转而认为北约的安全环境正被“战略竞争、无处不在的不稳定、反复出现的冲击”所定义。[4]北约盟国“不安全感”上升，这尤其体现在对俄罗斯和中国的定位上。
一方面，在2010年“战略概念”文件中，北约自认为对俄罗斯不构成威胁，并期待与俄罗斯建立真正的战略伙伴关系。然而，俄乌危机的两次升级使北约放弃对俄“新思维”。在2016年华沙峰会的公报中，北约提出“俄罗斯的侵略行动是地区不稳定的根源，从根本上挑战北约”。[5]而今年的北约新“战略概念”文件也已更新对俄定位，将俄罗斯视为影响同盟安全和欧洲—大西洋地区和平稳定“最重大和直接的安全威胁”。
另一方面，北约首次将中国写入“战略概念”文件，对华定位出现重大转向。近年来，美国不断拉拢盟友共同制华，并日益将北约作为支持其战略竞争需求的平台，推动北约将中国定位为“挑战”甚至“威胁”。欧洲国家受美国大国博弈思维影响，又受制于对美国的安全依赖，对华立场一定程度向美国靠拢。在此份“战略概念”文件发布前，北约已在“伦敦宣言”[6]、《北约2030》报告[7]、布鲁塞尔峰会公报[8]中多次提出中国崛起是影响同盟安全、价值观和民主生活方式的挑战。沿承这一趋势，此份“战略概念”文件重新校准对华定位与政策，共提及中国10次，认为中国“公开的野心和胁迫性的政策挑战我们的利益、安全和价值观”，给欧洲—大西洋安全带来“系统性挑战”（systemic challenge）。[9]不过，在强调联手应对“中国挑战”的同时，北约也提出仍然愿意与中国在建立对等透明度等方面进行建设性接触。
（二）以威慑为关键工具的新版核心任务。北约在冷战时期的4版“战略概念”注重使用核威慑和常规威慑工具维护同盟安全。冷战后，北约开始探索“灵活反应”和“广泛的安全策略”，更倾向于采用合作协商、危机管理、伙伴关系等战略方式。在“不安全感”主导战略环境的背景下，新版“战略概念”文件注重威慑工具，并将原本的集体防御、危机管理和合作安全三项核心任务调整为威慑和防御（Deterrence and Defence）、危机预防和管理（Crisis Prevention and Management）、合作安全（Cooperative Security）。
具体而言，本份文件将威慑工具置于关键位置，首先强调需在战略竞争环境下进行全作战域的威慑、防御、竞争和拒止，力求从量与质上同步提升同盟实力与影响力。量的方面，俄乌冲突刺激以德国为代表的北约各盟国承诺提升其国防投入，北约还将设置更多前沿部署的战斗编队，强化空中、海上和网络空间防御，并增加预备设施部署和武器库存。[10]质的方面，北约加速推进军事现代化和互操作性，横向强化盟国联合，纵向拓展与私营部门合作，以在指挥控制、演习训练、武器等多方面推动威慑与防御态势向可信任、灵活、有针对性和可持续性方向发展。
同时，这份“战略概念”文件虽然延续上一版“战略概念”中危机管理、合作安全的任务，表示将继续努力预防和应对危机，持续追求通过与盟友和伙伴合作实现安全，但管理、预防与合作并非首选，而成为让位于威慑和服务于大国博弈的次要任务。
二、对华影响
在今年的北约“战略概念”文件中，对华定位的首次出现引发外界高度关注。北约的对华观之变并非一蹴而就，其对华定位是逐步从“机遇挑战并存”[11]演变为“系统性挑战”的。在俄乌危机升级背景下，北约试图将中俄整体“绑定”，以中俄为目标的“大国竞争”思维主导其战略构想和战略转型。但总体而言，北约仍是一个地区性的军事组织，而中国并未在安全上对其构成现实威胁。北约的战略转型或“印太化”并不代表中国上升为北约的全球性挑战，“中国挑战”也无法成为凝聚北约的主要动力。
未来，北约将长期维持对华“系统性挑战”定位，视中国为北约在“印太”地区的主要矛盾，应对“中国挑战”会是北约“印太化”的主要动力。值得注意的是，北约“印太化”的核心是加强北约对“印太”事务的介入并提升与“印太”盟友及伙伴的互动，因此首先将恶化地区战略环境。同时，北约战略转型也将加剧其与中国在安全领域的矛盾，并为非安全领域的合作制造障碍。
（一）冲击中国周边战略环境。北约是以美欧为主体的军事安全同盟，美国以“竞赢中国”为核心，试图主导并推动北约“印太化”进程，强化北约与美国“印太”盟友和伙伴的安全联系，加快针对中国的盟伴机制建设，以此塑造中国的战略环境。在既有双边同盟关系的基础上，美国希望把集团对抗的思路复制到亚太，[12]又意图利用“北约 ”模式打通美国在欧亚大陆两端的同盟体系，旨在将欧亚和“印太”两大板块“合二为一”，构建互为支撑的“两洋战略”。美国在亚太的盟友日本和韩国则成为北约重点拉拢对象。2019年12月，日本首次正式参加了北约主办的大规模网络战演习；2022年6月，北约军事委员会主席罗布·鲍尔访问日本，双方同意深化北约与日本的合作。2022年5月韩国加入北约合作网络防御卓越中心（CCDCOE），成为参与该机构的首个亚洲国家。凡此种种织密了针对中国的多边安全网络，美国也通过北约向地区输出“小国共同对抗大国”的理念。
其中，海洋安全议题是北约成员国与“印太”国家的关切重点之一，美方亦将中国军力增强视为对海洋秩序的“威胁”。[13]在“战略概念”文件指引下，北约军事力量或将更加频繁地在中国周边地区活动，日韩澳新等国也将加强与北约国家的海上军事合作。在美国的引导和鼓励下，北约欧洲成员国也将增加在“印太”地区的军事存在，包括提升在南海等中国周边海域进行“自由航行”的频率，这只会加剧中国周边地区紧张态势，不利于亚太地区和平稳定。
（二）激化军事安全领域的潜在竞争与矛盾。尽管北约会加强在“印太”的军事活动，但短期内北约的重心仍在欧洲，在亚太与中国擦枪走火的风险不大。北约对华主要安全关切在于网络、太空和裁军等非地缘安全领域。在网络、太空等新安全领域，中国与北约的竞争可能增多。北约无端指责中国在过去几年大幅增加对欧美公司的“网络攻击以及其他形式的军事技术间谍活动”，并且攻击对象从经济目标扩展至政治目标。[14]同时，北约还对中国在太空领域的能力发展表达关切，认为中国正在改变太空领域的国际秩序。其中，北约尤为警惕中国反卫星能力的增长。对此，北约秘书长斯托尔滕贝格曾表示，“面对中俄正在发展的反卫星系统，北约必须增强应对太空威胁的能力”。[15]
在军备控制和裁军领域，中国与北约的矛盾较难消除。北约十分担忧中国核军事能力发展，也有声音主张北约国家应加强与中国在军控方面的接触。[16]斯托尔滕贝格曾表示，中国应当在核武器方面采取裁军努力、建立确保相互信任及透明度的措施。[17]然而，鉴于中国和北约在核政策以及核武器数量上的显著差异，双方很难就核裁军问题开展实质性对话。未来，中国与北约在军控方面的分歧难以消除，核裁军议题或将成为北约进一步渲染“中国威胁”的政策工具和舆论手段。
（三）加剧经济、气候等问题的“安全化”趋势。一方面，北约成员国在基础设施、供应链等部分领域的“去中国化”趋势将加剧。北约担忧华为等中国科技企业对其成员国的数字基础设施投资将造成北约对中国的安全依赖，[18]还十分警惕中国企业对欧洲港口的投资，担忧在欧洲安全遭到威胁时，北约盟国难以使用这些港口进行防卫。[19]北约的安全顾虑将对中欧在科技、基础设施等领域的合作造成干扰。由于经济问题的“安全化”，中国企业在欧洲投资或将面临更多挑战。
另一方面，北约在本次峰会期间还推出了《气候变化与安全影响评估》报告，明显推动气候议题的“安全化”，不利于中国与美欧等在气候问题上开展合作。不同于其他国际组织，北约对气候变化的关注聚焦于气候对军事活动的影响，认为气候变化将开启新的战略竞争。此外，该报告还强调北约在清洁能源转型和绿色技术开发过程中应避免对中国等国的依赖。[20]气候变化问题本是需要各国共同应对的全球性挑战，北约这份报告却带有浓厚的军事安全色彩。这也预示着，北约成员国未来在与中国进行气候合作时，可能将越来越多地把安全因素纳入考量，这只会限制各国在气候问题上的合作动力和潜力。
三、未来可能面临的问题
北约新版“战略概念”文件雄心勃勃，但仍然受到一些因素制约。由于北约自身的局限性，成员国一致对华的行动力将受到掣肘，美国力推以应对“大国竞争”为主要内容之一的战略构想也将遭遇挑战。
（一）美国和欧洲各自的内部问题一定程度阻滞北约层面的集体协调。对美国而言，拜登政府“中产阶级外交”的内核仍为“美国优先”，近期美国国内的有关动向也反映出本土主义、保守主义仍是美国政治底色的重要组成部分。这一方面将持续影响美国对北约做出贡献的程度，另一方面也让外界对美国党派轮替的结果抱有忧虑。虽然拜登政府强调巩固同盟体系，并与欧洲共同强调多边主义和全球治理的重要性，但2024年特朗普式的政治人物仍有可能卷土重来，美国对待北约的态度可能重新摆回2016年至2020年的状态。[21]因此，美国国内的政治思潮和两党轮替也将制约其引领北约执行战略转型和协调对华的能力。
对欧洲而言，俄乌危机和对俄制裁深刻影响欧洲各国经济社会发展，欧洲大宗商品价格上涨，面临供应链危机，经济增长放缓，通货膨胀加剧。欧盟经济在未来两年从新冠疫情中强劲复苏的期待几乎付诸东流，欧盟委员会已将欧元区19个国家2022年的增长预测从2月份的4%下调至2.7%。[22]由于欧洲各国新一轮扩充军备热潮涌现，其财政赤字和债务水平升高，财政危机加剧。经济问题将阻碍欧洲国家自身国防建设和在北约中的安全投入。俄乌冲突还导致大批难民涌入欧洲，各国内部本就存在的社会问题激化，欧洲民粹主义可能再度兴起。在欧洲各国自顾不暇的情势下，能够为北约提供的资源恐怕也将捉襟见肘。
（二）北约欧盟成员国与美国在部分议题上存在分歧与竞争。拜登执政后，美欧加强在诸多领域的协调，但在部分议题上仍然存在认知和利益差异。在科技问题上，双方科技发展路径不尽相同，且在征收数字服务税、保障网络数据安全和监管科技企业等问题上存在深刻分歧。在太空问题上，欧盟2022年2月推出“新太空计划”，致力于推动太空共同基础设施建设，[23]该计划与美国的太空计划形成竞争。双方竞相在太空领域争夺“战略高地”优势，试图通过获得“制太空权”掌握高位侦察与打击的战争能力。
在涉华问题上，美欧态度也有所不同。欧洲国家对北约此次高度关注“印太”地区的必要性存在质疑，北约内部对于把崛起中的中国称为挑战还是威胁的意见也不一致。即使在新冠疫情的背景下，中欧货物贸易额2021年达到8281亿美元，同比增长27.5%，中国连续两年成为欧盟最大贸易伙伴。同时，今年中欧领导人峰会后，欧盟表示将在气候、卫生等领域继续同中国展开建设性合作。[24]相比于美国，部分欧洲国家仍重视对华经贸、数字、绿色等全球性问题的合作。北约短期内由于俄乌冲突展现出高度团结，但从长期看，北约借“地区安全”介入亚洲事务，想要通过渲染中国威胁增加其内部凝聚力，既不能解决自身在各类问题上的分歧，也不会受到亚洲国家欢迎。
（三）北约和欧盟在安全领域面临潜在博弈。北约是维系美欧同盟关系最重要的支柱之一，俄乌危机升级后这一支柱得到强化，但也将改变美欧双方对欧洲安全的认知。客观上，北约与欧盟之间机制存在重叠，具体体现在三个层面。一是成员国重叠，北约和欧盟成员国的分离性重叠使得二者选择偏好产生分歧，安全合作成本提高。二是机构重叠，双方均建立了快速反应部队，且作战目标几乎相同。此外，欧盟理事会政治与安全委员会与北约理事会都执行相似的政治军事职能。三是功能性重叠，由北约与欧盟需共同应对政治、外交和经济等混合威胁所产生。[25]主观上，未来北约与欧盟在欧洲安全主导权上的认知不会一直保持一致。俄乌危机的升级加强跨大西洋同盟的团结，欧盟短期内在安全领域也只能依赖美国与北约的保护，欧盟并无实力主导欧洲安全事务。但俄乌危机正在迫使欧盟反思其引以为豪的“规范性实力”，意识到需要在威慑和防御俄罗斯方面发挥更强大的作用，并塑造与之匹敌的可持续性能力，仅靠“软实力”无法实现所谓的“战略自主”。
从长远看，欧盟追求“战略自主”的节奏被打乱，决心却更加坚定，这种深层次的变化将决定未来欧美在欧洲安全上是否会出现真正的博弈。诚然，欧洲追求自主的行动仍将是在欧美同盟框架下，但如果欧洲在防务领域单纯依靠美国主导的北约，就绝无可能实现“战略自主”的目标。目前，欧洲并非毫无动作，各国政府已积极增加国防开支、设立相关军事基金、采用欧盟战略指南、制定国防联合采购工作组提案以及支持联合采购的财政激励措施。[26]此外，俄乌冲突之前欧盟便已逐步提升国防技术，建立了欧洲国防技术与工业综合体，[27]以致力于成为更具能力的全球国防参与者。未来，欧盟在国防技术方面势必有更大投入。
因此，欧盟固然会加强与北约的安全合作，重视北约作用、强调对北约的补充性作用，但对于加强自身防务建设的认识只会愈发清醒。尤其在俄乌危机升级后，面对战后欧洲安全格局的历史性变化，一些欧洲学者已经意识到，只有加强自身安全建设，欧洲成为真正世界一极才不会成为“大国竞争”的工具和牺牲品。[28]北约则一向奉行双重战略，鼓励与欧盟合作的同时反击那些单方面和具有威胁性的举措，以巩固北约在欧洲安全架构中的首要地位。同时，也有战略界人士认为，针对欧洲安全的“欧洲主义”和“大西洋主义”是毫无意义的争论，欧洲必须为自身安全和大西洋同盟投入更多，核心问题在于欧洲应当如何更好地为北约做贡献。[29]或许俄乌冲突将让美国更加放心，欧洲短期内已无法实现“战略自主”，依赖美国的安全保护是欧洲必须接受的选择。然而，如果欧洲能够下定决心、投入资源摆脱安享美国治下的“战略假期”状态，美欧安全同盟的现有结构仍有可能出现松动，欧盟与北约在欧洲安全架构中的关系也将成为双方博弈的关键问题。
参考文献[1]孙成昊，清华大学战略与安全研究中心助理研究员、美欧研究项目召集人；王叶湑、杨博、邹琰宁，清华大学战略与安全研究中心美欧研究项目青年研究员。
[2] “NATO 2022 Strategic Concept”, North Atlantic Treaty Organization, June 2022,
https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2022/6/pdf/290622-strategic-concept.pdf. 本文中2022年“战略概念”文件正文内容均来自此份链接。
[3] 自1949年“北大西洋地区防御战略概念”文件开始，北约共发布8份“战略概念”文件，但冷战时期的4份文件均未在当时公开。1991年后，北约开始公开发布其“战略概念”文件。
[4] “Active Engagement, Modern Defence: Strategic Concept”, North Atlantic Treaty Organization, November 2010,
https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/pdf_publications/20120214_strategic-concept-2010-eng.pdf.
[5] “Warshaw Summit Communique”, North Atlantic Treaty Organization, July 9, 2016,
https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_133169.htm.
[6] “London Declaration”, North Atlantic Treaty Organization, December 4, 2019,
https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_171584.htm.
[7] “NATO 2030”, North Atlantic Treaty Organization, June 2021,
https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2021/6/pdf/2106-factsheet-nato2030-en.pdf.
[8] “Brussels Summit Communique”, North Atlantic Organization, June 14, 2021,
https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_185000.htm.
[9] 国内亦有学者翻译为“体系性挑战”“体制性挑战”“制度性挑战”等。
[10] “NATO Defence Ministers Lay the Ground for the Madrid Summit”, North Atlantic Organization, June 16, 2022,
https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_196879.htm.
[11] NATO, “London Declaration”, December 4 2019,
https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_ 171584.htm.
[12] 冯仲平：《警惕北约在亚太复制集团对抗》，《人民日报》2022年7月8日16 版。
[13] Hans Binnendijk and Daniel S. Hamilton, “Face it, NATO: The North Atlantic and Indo-Pacific are linked”,
https://www.defensenews.com/opinion/commentary/2022/06/21/face-it-nato-the-north-atlantic-and- indo-pacific-are-linked/.
[14] Markus Kaim and Angela Stanzel, “The rise of China and NATO’s new Strategic Concept”, February, 2022
[15] Politico, “NATO plans space center to counter Russia, China satellite threats”, Oct 20, 2020,
https://www.politico.eu/article/nato-will-launch-space-center-to-counter-russia-china-satellite-threats/.
[16] Matthew Kroenig and Mark J. Massa, “Toward trilateral arms control: options for bringing China into the fold”, February 4, 2021,
https://www.atlanticcouncil.org/in-depth-research-reports/issue-brief/toward- trilateral-arms-control-options-for-bringing-china-into-the-fold/.
[17] AP, “NATO chief urges China to join nuclear arms control talks”, September, 2021,
https://apnews.com/ article/europe-china-9374925e86e57697c264ed0a74587b88.
[18] Hans Binnendijk and Daniel S. Hamilton, “Face it, NATO: The North Atlantic and Indo-Pacific are linked”, June 21, 2022,
https://www.defensenews.com/opinion/commentary/2022/06/21/face-it-nato-the-north-atlantic-and- indo-pacific-are-linked/.
[19] Markus Kaim and Angela Stanzel, “The rise of China and NATO’s new Strategic Concept”, February, 2022.
[20] NATO, “Climate Change & Security Impact Assessment”, June, 2022.
[21] Charles A. Kupchan, “NATO’s Hard Road Ahead”, June 29, 2022,
https://www.foreignaffairs.com/articles/ukraine/2022-06-29/natos-hard-road-ahead.
[22] European Commission, “Spring 2022 Economic Forecast: Russian invasion tests EU economic resilience”,
https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-performance-and-forecasts/economic-forecasts/spring-2022-economic-forecast_en.
[23] Timo Pesonen, “EU Space Policy: New challenges, new opportunities”, February 2, 2022,
https://www.theparliamentmagazine.eu/news/article/new-challenges-new-opportunities.
[24] European Commission, “Statement by President von der Leyen at the joint press conference with President Michel following the EU-China Summit via videoconference”, April 1, 2022,
https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/STATEMENT_22_2221.
[25] 郭籽实、洪邮生：《北约新一轮变革趋势与影响：“北约2030”改革报告评析》，《太平洋学报》2021年第11期，第93-104页。
[26] Judy Dempsey, “Judy Asks: Is Europe Serious About Defense?”, June 2,2022,
https://carnegieeurope.eu/strategiceurope/87231.
[27] Raluca Csernatoni, “ The EU’s Defense Ambitions: Understanding the Emergence of a European Defense Technological and Industrial Complex”, December 6, 2021,
https://carnegieeurope.eu/2021/12/06/eu-s-defense-ambitions-understanding-emergence-of-europeandefense-technological-and-industrial-complex-pub-85884.
[28] Antonios Nestoras, “The EU must replace the US as a security provider in Europe,” March 28, 2022,
https://www.euronews.com/my-europe/2022/03/28/the-eu-must-replace-the-us-as-a-security-provider-in-europe.
[29] Javier Solana, “European security after NATO’s Madrid summit,” June 24, 2022,
https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2022/06/24/european-security-after-natos-madrid-summit/.
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