民宿
作者丨李研博
炜衡律师事务所
* 本文为威科先行首发文章，转载请注明
案例：在酒店行业从业多年的洪磊，于2020年底回到家乡安徽淮南开始着手创办民宿，注册了“淮南新旅业商业管理有限公司”，与合伙人租下两栋公寓的16间房作为试点，并向当地的公安机关咨询备案事宜，淮南市公安局在线上答复时称，该市对网约房管理模式正在论证阶段。在办理了相关的营业执照和税务手续后，洪磊就着手经营。
2021年3月，因与房东产生纠纷，被房东状告非法经营，洪磊的“未来公寓”被公安局取缔，营业额被没收，罚款1000元，理由为“未获得公安机关许可签发特种行业许可证”。
在实践中，由于民宿作为一种新生事物发展迅速，但地方管理规定却存在缺位，导致各地对于民宿监管存在模糊不清或者一刀切的局面。
一、经营民宿是否需办理特种行业经营许可证之探析
（一）既有法律法规规定
首先我们需要了解的是按照《旅馆业治安管理办法》、《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）之规定，旅馆业经营需要取得《旅馆业特种行业许可证》。那么问题来了，民宿是否属于《旅馆业治安管理办法》（以下简称管理办法）中所规定的旅馆呢？按照管理办法第二条之规定，凡经营接待游客住宿的旅馆、饭店、宾馆、招待所、客货栈、车马店、浴池等（以下统称旅馆），不论是国营、集体经营，还是合伙经营、个体经营、外商投资经营，不论是专营还是兼营，不论是常年经营，还是季节性经营，都必须遵守本办法。即核心在于对外经营接待游客住宿，无论何种形式均需遵守此办法，换而言之均需办理《旅馆业特种行业许可证》。
民宿是否超出上述规制范围呢？国家文化旅游部2019年颁布的《旅游民宿基本要求与评价》（LB/T065-2019）中对民宿的定义是“指利用当地民居等相关闲置资源，经营用客房不超过4层、建筑面积不超过800平方米，主人参与接待，为游客提供体验当地自然、文化与生产生活方式的小型住宿设施”。相比于2017版增加了房屋建筑要求。按照《广东省民宿管理暂行办法》更加全面的解释，民宿是指城镇和乡村居民利用自己拥有所有权或者使用权的住宅或者其他条件开办的，民宿主人参与接待，为旅游者提供体验当地自然景观、特色文化与生产生活方式的小型住宿设施。从以上定义可知，民宿与普通酒店旅馆的主要区别在于：一是经营者利用自己拥有所有权或者使用权的住宅；二是民宿规模小，只可接待少量游客；三是民宿主人参与经营接待；四是目的在于体验当地旅游特色。但其仍是以营利方式对外提供住宿，始终没有超出管理办法所规定的旅馆业范围。正是基于此理解，笔者查询了全国各省会城市及旅游性城市政府及公安机关官网，大部分亦是要求民宿取得《旅馆业特种行业许可证》，比如浙江省公安厅在2018年1月12日印发的《浙江省公安厅关于贯彻执行〈浙江省人民政府办公厅关于确定民宿的范围和条件的指导意见〉若干问题的通知》中提出，切实做好特种行业许可审批服务，要按照“最多跑一次”改革的相关要求，为民宿经营户办理特种行业许可提供审批咨询和指导服务，公开审批条件、审批程序和审批时限，提高审批效率，切实把好源头关。
但是否存在例外情形呢？苏州市公安局2020年6月左右在苏州市12345阳光便民网站公开答复网友，开办民宿无需取得特种行业许可证。旅游城市厦门市2017年颁布的《厦门市民宿管理暂行办法》（厦府办〔2017〕71号，已失效）中明确，民宿经营者向街道办提出申请，后由街道办、市场监管部门联合核验，并与公安机关签订《民宿经营治安管理责任状》，亦无需办理《旅馆业特种行业许可证》。《广东省民宿管理暂行办法》则采用更加简单的登记备案制，程序上同向街道办申请。《海南省乡村民宿管理办法》开办程序基本同厦门市规定。
（二）对于民宿经营的司法裁判规则
行政执法层面，公安机关在面对民宿经营时，并不会过多区分民宿与普通酒店旅馆的区别，更多关注民宿有无向相关政府部门报备许可，民宿是否属于持续对外经营并获利，此两点确定后便会以《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十四条第三款、《旅馆业治安管理办法》第四条第一款进行行政处罚。
法院裁判层面，笔者以“民宿”作为关键词、“公安”作为当事人、行政案由在中国裁判文书网公开检索显示，共查询到案例22个，有效案例不到10篇。多数法院均支持公安机关之处罚，核心理由为非特定性与营利性。但在“朱建东与广州市公安局海珠区分局治安管理二审行政判决书（2018）粤71行终309号【1】 ”中，法院认为，“民宿作为新兴产业，在其产生和发展过程中必然会出现诸多问题，在二审庭审过程中，被上诉人承认当前对于民宿、日租房的行政管理规定缺位，在实践中如何区分和界定旅馆业、民宿、日租房，确属行政执法中的难点。但是，行政机关的执法活动应服从和服务于国家经济和社会发展的大局，鼓励和扶持新兴产业的发展，如果囿于旧的管理思路和管理模式，机械执法，必然会挫伤社会公众发展新兴产业的积极性。传统的旅馆业，确实具有接待不特定的客人住宿、收取租金、有专人负责接待等特征，但在民宿甚至日租房已经出现并蓬勃发展的今天，上述特征已经属于传统旅馆业以及民宿、日租房等经营方式的共性特征，而不是区分上述不同经营方式的个性特征。在相关政策法规鼓励发展民宿旅游经营、而现实中又确实缺乏具体管理办法的时候，对本案这种存有争议的经营行为启动行政处罚程序，应持相当谨慎的态度”。
民宿
那么，对于民宿经营者而言，如何了解当地对于民宿的管理政策，即是否需要办理《旅馆业特种行业许可证》呢？笔者建议可采用以下方法，首先查询当地是否有专门的民宿管理规定，若有则从其规定；若无规定，则以书面形式咨询当地公安机关及旅游局，根据其书面答复确定开办流程。另外也可以向律师咨询，由律师出具法律意见书。在此另需说明的是，随着近年民宿经济的飞快发展，各地政府均对民宿经济给予不同程度的政策扶持，但由此也导致部分投资者以民宿名义实际经营酒店旅馆，目的在于吸引眼球、躲避监管，对于此类超出《旅游民宿基本要求与评价》及当地政府民宿标准的，应纳入普通酒店旅馆对待，需严格执行管理办法。
二、房屋结构设计
民宿的设计整体上与酒店相似，但不同的是其作为旅游特色，更多地会体现当地地域特色、风土人情，故而其设计相较酒店又更加富有特色，尤其是乡村民宿。就目前而言，仅湖南省在2021年2月颁布了《湖南省民宿建筑设计技术导则》，较全面地规定了民宿结构设计技术要求。需要说明的是，按照《旅游民宿基本要求与评价》之规定，民宿等级分为三星、四星、五星三个等级，不同等级对应不同的民宿硬件设施标准，以下仅为普通标准民宿条件。
（一）房屋位置选取
1.房屋的选址位置需要远离易燃易爆物所在区，比如加油站；
2.还需与当地自然保护区、景区保持一定距离，此项需根据不同景区管理政策提前了解。
3.房屋所在区域配套设施建设因素，比如公共交通、宽带覆盖等；
4.另需考虑其他危险源，比如易滑坡地段等因素。
（二）房屋结构与布局
1.按照《海南省乡村民宿管理办法》的要求，建筑主体应为钢筋混凝土或砖混结构，楼板或楼梯为木结构的，建筑层数不得超过2层且每层最大建筑面积不得大于200平方米。木结构民宿在一些民族风情区域相对普遍，在设计上更应注重和考虑消防安全，其设计应符合《乡村民宿建筑消防安全规范》、行《农家乐（民宿）建筑防火导则（试行）》GB50039、《建筑结构可靠性设计统一标准》GB50068、《建筑结构荷载规范》GB 50009、《混凝土结构设计规范》GB50010、《木结构设计标准》GB50005。
2. 处于环保要求，室内装修材料及选择施工工艺时应符合现行国家标准《民用建筑工程室内环境污染控制规范》GB 50325的相关要求。
3. 给排水设计应符合《建筑给水排水设计标准》GB 50015 相关标准。
4. 电气设计应符合现行国家标准《民用建筑电气设计标准》GB 51348 的有关标准。照明部分还应符合《建筑照明设计标准》GB50034之规定。
5. 防雷工程的设计应符合现行国家标准《建筑物防雷设计规范》GB 50057 和《农村居民雷电防护工程技术规范》GB 50952 的规定。
6. 民宿建筑应优先采用自然通风方式降温除湿，当自然通风不能满足室内热环境要求时可采用自然通风和机械通风结合的复合通风，气候条件不允许的地区可采用分体空调、多联机等空调形式降温或者采暖。同时客房设有独立使用的卫生间，卫生间内设置坐式或蹲式坐便器。设置洗脸盆、沐浴等基本卫生洁具，通风、照明良好，24小时供应冷热水。
三、经营管理
目前，国家层面尚无统一的民宿服务标准规范，但民宿经营者可参照《<中国民宿客栈经营服务规范>征求意见稿》、《陕西省特色民宿示范标准》、《湖南省两型精品民宿》GB 43T140等规范性文件，从而提高服务标准。
（一）合法性要求
1. 具有合法的土地和房屋使用证明、合法的房屋租赁合同（如经营者与民宿房屋权属所有者不一致）。
2.其已完成行政审批或备案，包括但不限于办理工商营业执照、旅馆业特种行业许可或者民宿登记备案（根据当地政策）、公共场所卫生许可证（天津明确）、食品经营许可（如有）、建筑消防备案（如需）。
民宿
（二）安全要求
1.无论是否需办理《旅馆业特种行业许可证》，均需联系当地公安部门，进行治安入网，对于入住的游客进行实名制登记。制定投诉管理制度，设置投诉专用电话并明示。
2.对于营业区域内公共区域部分，导向标识明显并可安装一定数量的监控设备，便于民宿智能化安全管理。
3.对于门锁、室内应具备防盗、防偷拍技术硬件。
4. 服务人员掌握一般救急常识，遇突发事件，能够正确实施基本的救护措施。
（三）卫生要求
1. 民宿应当保持环境卫生整洁，加强卫生管理，公共用品用具应一客一换一消毒，一次性用品用具应一客一换。
2.涉及餐饮服务的，民宿需取得《食品经营许可证》，服务人员亦需取得健康证明。
3. 给顾客提供的饮用水需符合《生活饮用水卫生标准》GB5749-2006。
4.其他卫生条件需参照《公共场所卫生管理规范》GB37487—2019执行。
（四）服务规范
1.如前所述，目前尚无国家级政府主管部门出台专门的民宿的服务规范（2017年商务部曾针对《中国民宿客栈经营服务规范》征求意见，但至今尚未正式颁布），民宿的服务流程与标准主要还是参照酒店服务规范，比如制定安全管理制度、应急预案、服务项目等，但可以加入旅游文化元素增值类服务。
2.但需民宿经营者注意的是，民宿虽然缺乏专门的服务规范标准，但并不意味着其经营不受监管，其经营活动同样收到市场监管、文化和旅游等多个部门的监管，这就意味着民宿经营者需要提供规范化服务，按照《中国民宿客栈经营服务规范》征求意见稿的要求，民宿经营者不得以叫嚷、纠缠旅客或以其他不当方式招揽住宿、不得强行向旅客推销物品、不得任意哄抬收费或以其他方式巧取利益、不得设置侵害旅客隐私之设备或从事影响旅客安宁之任何行为、不得擅自变更经营范围和经营内容等。
3.民宿经营者及服务人员应具备基本的服务接待礼仪。
四、结语
诚如上述判决书所述，民宿属于旅游经济下一类快速发展的新兴事物，一方面管理政策与实际监管存在一定缺位，造成民宿经营者难以真正做到有的放矢，反而可能会存在违法嫌疑；另一方面由于平台网络的迅猛发展，大大助长了民宿的快速崛起，但也由此导致民宿参差不齐，甚至出现假民宿，民宿经营不规范成为目前市场上游客吐槽之一，这也要求各地政府主管部门及时出台监管政策，合理引导民宿健康发展，以实现良币驱逐劣币。
*注释：
【1】2017年时《广东省民宿管理暂行办法》尚未颁布，《广东省旅游条例》第二十一条中虽然规定“经营民宿实行登记制”，但需注意的是，《广东省旅游条例》仅为地方性法规，而《旅馆业治安管理办法》属于行政法规，从法律位阶上高于地方性法规，这也是法院裁判理由中未直接引用此条的原因。
附1：全国各地民宿管理规定
|
序号 |
地区 |
文件名称 |
民宿标准 |
特行许可 |
备注 |
|
1 |
全国 |
旅游民宿基本要求与标准 |
不超过4层、建筑面积不超过800平方米 |
未涉及 | |
|
2 |
广东省 |
广东省民宿管理办法 |
单幢建筑的客房数量应当不超过14间（套） |
不需要 |
通过街道办，登记备案制 |
|
3 |
海南省 |
海南省乡村民宿管理办法 |
1.单栋客房数量不超14间； 2.单栋床位数不超30床； 3.客房净面积不少于8平方米（不含洗手间）； 4.单栋建筑面积不得超过800平方米。 |
不需要 |
核验备案制 |
|
4 |
安徽省 |
安徽省人民政府办公厅关于促进旅游民宿发展的指导意见 |
未涉及 |
需要 | |
|
5 |
浙江省 |
浙江省人民政府办公厅关于确定民宿范围和条件的指导意见 |
单栋房屋客房数不超过15间，建筑层数不超过4层，且总建筑面积不超过800平方米 |
需要 | |
|
6 |
陕西商洛 |
商洛市促进民宿发展的实施意见 |
未涉及 |
未涉及 | |
|
7 |
湖北恩施 |
恩施土家族苗族自治州民宿管理暂行办法 |
不超过4层且建筑面积不超过800平方米 |
不需要 |
治安备案 |
|
8 |
湖北武汉 |
武汉市人民政府关于促进全市旅游民宿规范管理和健康发展的意见 |
经营用客房不超过4层、建筑面积不超过800平方米 |
需要 | |
|
9 |
四川雅安 |
关于鼓励和促进旅游民宿发展的实施意见 |
未涉及 |
未涉及 | |
|
10 |
山东济南 |
济南市人民政府关于加快推进民宿业发展的实施意见 |
未涉及 |
未涉及 | |
|
11 |
陕西西安 |
西安市关于促进民宿发展三年行动方案(2019—2021年) |
单幢民宿建筑或者单个经营主体客房数量原则上应不超过14间，建筑面积不超过800m2，乡村民宿建筑层数不超过4层 |
需要 | |
|
12 |
四川成都 |
成都市人民政府办公厅关于促进民宿业健康发展的指导意见 |
未涉及 |
未涉及 | |
|
13 |
云南大理 |
大理白族自治州人民政府关于规范发展民宿客栈的指导意见 |
未涉及 |
未涉及 | |
|
14 |
浙江宁波 |
加快民宿经济发展推进农旅文深度融合的意见 |
未涉及 |
未涉及 | |
|
15 |
上海青浦 |
青浦区关于促进民宿业发展指导意见（试行） |
民宿单幢房屋总建筑面积不超过800平方米、建筑层数不超过4层，客房数不超过15间（套），不低于3间（套）。 |
需要，但采用告知承诺制 | |
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16 |
浙江湖州 |
关于全面推进民宿规范提升发展的实施意见 |
单栋房屋客房数量不超过15间、建筑层数不超过4层且总建筑面积不超过800平方米 |
未涉及 | |
|
17 |
天津 |
天津市人民政府办公厅关于促进和规范民宿发展的实施意见 |
单栋建筑客房数量不超过14个标准间（或单间）、最高4层且建筑面积不超过800平方米 |
未明确 | |
|
18 |
福建厦门 |
民宿管理暂行办法 |
单栋房屋客房数不超过14间，建筑层数不超过4层，且建筑面积不超过800平方米 |
不需要 |
失效 |
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19 |
山东青岛 |
青岛市旅游民宿管理暂行办法 |
未涉及 |
未涉及 | |
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20 |
广西桂林 |
桂林市人民政府关于加快民宿经济发展的指导意见 |
未涉及 |
未涉及 |
作者简介
李研博律师
炜衡律师事务所合伙人/西安办公室
李律师现为中国法学会会员、中华全国律协会员、全国中小企业协会调解中心特邀调解员，同时具备证券从业资格、基金从业资格。曾就职于国家电网公司，深谙能源供应与国企改革。李律师擅长于企业股权设计、企业合规、投融资、建设工程等领域。李律师执业以来，秉持“惟精惟一、允执厥中”的执业理念，坚持在客观事实之下，全力维护客户利益，深受客户赞赏。已著《集体经营性土地使用权流转规则梳理》、《非招投标项目备案合同效力分析》、《非上市股份有限公司场外股份转让合规性探讨》等文章。
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