经过了20多年的探索，中国城乡建设有了新的方向也就是停止大拆大建而转为因地制宜的实行城市更新。这中间不可避免的还会涉及到权利的争议，矛盾仍然普遍的存在于城市更新的过程当中，其中有关安置房的纠纷有上升的趋势，这类矛盾如果不能及时正确的处理，将影响到城市更新的正确实施，影响到社会和谐与稳定。
一，什么是安置房？
网上搜索，发现无论是百度百科还是其他网站上有关安置房的定义都是不准确的。阅读过有关房地产与城市更新的专业书籍中对此没有说清楚。而我过去有关征收和拆迁的十几本著作当中，对这个问题都是点到为止，也没有做进一步的完整介绍。然而，正确的预防和处理安置房纠纷必须的前提条件是从理论上厘清安置房及其纠纷的来源和它的内涵与外延 ，进而作出准确的定义。
（一）安置房简述
安置是一个汉语词汇，意思是使人或事物有着落，也有就寝、安放等意思。
汉语中关于房的定义是很清楚的，一般是指房子如一幢房、瓦房、楼房、平房，也有时特指房间如卧房、客房、书房、厨房等，特殊情况下也指结构和作用像房子的东西。
从安置房的概念上来分析，“房”是汉语中的“房屋”的简称。汉语中，房屋是指人类建造的固定于土地上可供居住或工作等用途的建筑物。因此，“安置房”的概念亦可简洁的归纳为“用于安置的房屋”，“安置房”一词的汉语本意就只是指安排居住的房屋。
实践中，人们所说的“安置房”主要是以下两种情况的房屋：
一是单位为所属人员如公务员、军官、职工解决居住问题而分配的住房，这里面也包括市民向房管部门承租的实行计划定价的计算租金的住房（公租房）。
建国之初人民政府和军队皆使用供给制，吃喝拉撒穿都是由单位负责。后来实行工资制之后。有了工资而工资里面仍然没有包含住房成本，住房问题由所在单位予以分配。虽然房改之后有了住房公积金，工资里面也包括了住房成本，但是仍然有特殊单位例如军队、个别行政机关与特殊企业的住房问题仍由单位解决。城市房管部门的直管公房中，也有极少数房屋没有实施房改，加上住房保障系统的廉租房、保障性住房等仍然是实行计划租金。
我把上述房屋皆统称为分配式安置房。
（二）分配式安置房纠纷的根源
分配式安置房纠纷主要源于单位对房屋分配后的管理权由于制度的变化而相关的法律制度没有跟上日益显得弱化，主要是有权分配使用该住房者情况发生变化例如工作岗位调动、退休、退役、亡故、免职等等，其本人及其家属而不交回房屋怎么办？还有的承租人死亡或者婚姻情况变化，也可能存在亲属间对使用权的争论，纠纷就由此产生。
二是城乡不动产征收与拆迁当中安排被征收拆迁人居住或经营的房屋。这种征收拆迁中的安置房多半是为了被征收拆迁房屋的所有人和使用人进行安置所新建的房屋。我把它皆简称为拆迁安置房。
拆迁安置房在建造阶段就存在着先天不足，在后面的管理当中也存在着制度配套不全等问题上市流通受到了一定限制，而由此产生的矛盾看上去是多种多样，其实本质上皆源于这种房屋产权的先天不足。
分配式安置房的住户一般不享有房屋所有权，拆迁安置房住户则可能是有所有权也可能仅仅有使用权。
（三）安置房纠纷的种类
安置房纠纷之种类根据不同的标准可以做多种划分，例如：
根据纠纷涉及到的房屋产权性质分为所有权纠纷和使用权纠纷。
根据安置房的来源不同，可以分为分配式安置房纠纷和拆迁安置房纠纷。
根据纠纷的法律性质可分为民事纠纷和行政纠纷。
其中，安置房的民事纠纷主要有安置房买卖（转让）纠纷、施工合同纠纷如土建、设备安装、装修的工期与质量纠纷、中介服务合同纠纷、租赁合同纠纷、物业管理纠纷、他项权利如相邻、用水、排水、采光、通风等侵权引起的纠纷。
安置房的行政纠纷主要有征收拆迁补偿安置协议违约引发的纠纷、使用权纠纷、不动产登记纠纷等等 。
上述看上去属于民事纠纷的安置房纠纷中有一部分应该由政府承担责任的部分依法也应该归于行政纠纷的范畴。
二、分配式安置房起源及矛盾化解
研究安置房的起源，是为了寻找解决问题的办法。不同性质的安置房其起源不同，纠纷的预防与解决的方法也会不同。
（一）分配式安置房的起源
如上所述，单位给所属的人员分配的住房的起源是我们国家的福利分房制度。
2020年7月7日，贵州省安顺市一辆公交车坠入湖中，带走了21条生命。这个惨案震惊全国，经公安机关调查后的通报显示，“涉案司机张包刚因为当天早上起“原住房”被拆而对社会不满以疯狂的方式报复社会〞。
公安机关公告发布后，应央媒记者朋友的邀请，我在第一时间对这个惨案的强拆诱因进行了分析，写了《关于安顺公交车司机房屋被拆存在的违法问题》的文章，指出了强拆张包刚房屋的行为存在的错误，分析了被张包刚被拆的房屋的性质应该为“福利分房”，指出“国有企业分房具有福利性质，因为国企职工在房改之前工资中没有住房支出这一块收入。所以在房屋征收拆迁中，通常的做法是按照房改条件，在征收之前将房屋所有权改至租住者名下，也有直接把全部的房屋补偿款给到租住者名下。”
我的文章公开后，厘清了很多年轻人不了解的福利分房的这个历史事实，得到了社会和有关部门的肯定。
福利分房又称“单位分房”，是分配式安置房中的主要部分。这制度是中国共产党取得政权之后到1998年房屋改革制度推行之前所实行的一种房屋制度。这一期间，我们国家根据“一要吃饭，二要建设”的经济工作原则，核定劳动者工资的时候没有包括住房成本这一块，而是采取由劳动者所在单位（包括机关企事业）单位，而且不限于党政机关、团体、国有企事业单位以分配住房的方式支付劳动者的住房成本。其中，机关、团体、事业等靠财政拨款开支工资的单位的房屋来源或者是由政府直接建好房屋分配给单位或者是财政拨款给这些单位建房，然后用于分配给工作人员。企业的宿舍是企业用所创造利润当中除上缴部分外留存的福利基金支付本单位建房的费用，具有分配式安置房的特征。
在中国，极少数单位如中央部委实际上的福利分房至今没有完全杜绝，而地方政府以及绝大多数企事业单位作为市场主体，福利分房制度已经取消。分配住房无疑是增加收入的十分重要的组成部分，是劳动者所希望的，但是这个福利与单位的社会地位密切相关。
福利分房的居住者一般需要交房租，但实际支付的房租是象征性的，远低维修与管理成本，因为这是一种福利待遇，是特殊时代职工工资即劳动者报酬的一部分。
（二）分配式安置房纠纷的预防与化解
分配式安置房的纠纷可能表现为住户与管理单位的纠纷，也可能表现为住户之间、住户家庭内部的纠纷。城市更新中分配式安置房的纠纷主要表现为住户与管理单位在征收补偿时的利益分配。
分配式安置房绝大部分是直管公房，直管公房中又可分为政府直管公房和单位直管公房两种。政府直管公房是指由国家各级房地产管理部门直接经营管理的国有房产；单位直管公房是指由企事业单位直接经营管理的房产。单位自管公房当中按照所有权性质划分可以分为国有房产和集体所有制单位房产两种；按照用途划分又可以分为单位房管用房和住宅（职工宿舍）两种。
上世纪90年代国企改制（包括政策性破产）当中，由于国有企业改为了民营或者混合制的企业，没有进行房改的单位直管公房（包括宿舍）就划归当地房管部门直管，成为了政府直管公房但企业福利分房的性质没有变化，仍然是按照计划价格交纳租金。
公租房又称为公共租赁住房，是近年以来出现的房屋租赁制度，具体是指由国家提供政策支持、限定建设标准和租金水平，面向符合规定条件的城镇中等偏下收入的住房困难家庭、新进就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房。公租房原则上是新建的房屋，有的地方为了扩大公租房房源也有把原有直管公房当中的房屋来按照公租房的制度进行管理使用，也仍然具有分配式安置房的特点，属于安置房当中的一种特殊形式。
城市更新中也会涉及到安置房的征收，无论是政府直管公房还是单位直管公房的补偿政策如果能按当地的房改政策执行，基本上能够化解征收拆迁时关于补偿款分配的矛盾。
分配式安置房征收时因补偿范围与价格的争议从而引起诉讼的，在很长的一段时间内，法院是不让进入到诉讼的，理由是对于安置房特别是分配式安置房是一种福利分房，其拆迁补偿不仅仅是要依据法律，还要依据相关的政策。近年来这种情况有所突破，有的地方法院也受理了因为对分配式安置房的案件。
关于福利分房的拆迁补偿政策不仅住建部有，各个省的住建厅（局委办）都有一些具体的文件规定。但是由于光阴的变迁，原有的熟悉福利分房拆迁补偿政策的公务员大部分已经退休，而新上来的一些公务员，尤其是负责人不熟悉中国房屋管理与拆迁制度的演变历史，出台的一些规定与过去的制度缺少衔接，引起了一些行政争议，法院受理是正确的。如法院不受理则不利于化解社会矛盾和构建和谐社会。
有的地方规定对福利分房这种房屋拆迁的时候不予补偿，或者是规定只给少量的补助。安顺市惨案的涉案司机张包刚的房屋40多平米只给7万余元的“补助”，产生这个错误的主要原因是有关人员缺乏对福利分房制度和在拆迁中的不同政策的了解。这种情况可以通过提起行政诉讼并附带审查规范性文件的方式来解决矛盾。
三、拆迁安置房的起源及其矛盾化解
拆迁安置房是中国拆迁制度的产物，具有一定的阶段性，其起源以及矛盾化解也同样具有特殊性。
（一）拆迁安置房的起源
拆迁安置房的起源是1991年3月22日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》条例创收的中国特色的拆迁制度，其主要特点是这种房屋的初次取得是主体特定即限定为被征收拆迁房屋的所有人与使用权人。
《城市房屋拆迁管理条例》规定，拆迁人必须按照条例的规定给予被拆迁人以补偿和安置。2011年国务院以305号令修改了该条例并于2001年11月1日起施行，原条例同时废止。新条例除了拆迁产权不明的房屋之外取消了安置的规定而在补偿方式中增加了产权调换的方式供被拆迁人选择，但是对被拆迁人要予以安置的精神没有变。
（二）拆迁安置房纠纷简述
拆迁安置房的纠纷主要源于征收拆迁人为了降低拆迁补偿的成本 ，建造的拆迁安置房中相当一部分的质量与土地供应等方面皆异于同地段的商品房，从而造成安置房的价值低于商品房而带来的后遗症。被征收和拆迁房屋是合法房屋，这一点毫无疑问，但是用于产权调换和安置的房屋则可能是一种权利受限或者存在瑕疵的房屋。
例如有的拆迁安置房规定5年之后才能上市流转，有的安置房甚至因为土地、规划等行政许可存在问题，转让时存在法律上的障碍。
又如，许多安置房不能按期交付和办理产权登记，交付的房屋不符合《住宅设计规范》的质量要求，获得房屋的人需要转让房屋时遇到了很多障碍而产生纠纷等等。
还如，一些拆迁安置房与同地段的商品房比较，无论是建造质量、周边环境、小区内的绿化等等硬件上存在着明显的差距，也是引起被拆迁人诸多非议的原因。
对拆迁安置房的纠纷进行分类，我们可以发现就拆迁补偿安置协议的行程来讲，在政府实施房屋征收的时候表现为行政协议纠纷，而大量的纠纷却出现在被征收人取得了拆迁安置房之后的使用与流转过程中。
使用与流转过程中的纠纷主要是民事纠纷，具体的可分为：1、 拆迁安置房买卖（转让）纠纷；2、安置房建筑施工合同纠纷；3、中介服务合同纠纷；4、安置房租赁合同纠纷；5、物业管理纠纷；6、他项权利纠纷等。
（三）拆迁安置房买卖纠纷的处理
拆迁安置房纠纷与其他房地产纠纷在总体上具有较多的共性。但是，由于拆迁安置房具有主体的特殊性，其买卖纠纷与一般的房屋买卖纠纷则有较大的差异，所以我着重分析安置房买卖纠纷的预防与处理时需要重视那些特点。
拆迁安置房买卖纠纷根据情况的不同，也可以作出不同的分类，采取不同的对策和处理办法。
1，拆迁安置房协议不能履行的纠纷。
近一些年来，在一些地方陆续发生了被拆迁人拿着补偿安置协议却找不到安置房，导致协议不能履行的问题，其中原因是多种的，应根据情况作出不同的处理。
第一，如是因为征收拆迁方没有交付或者施工企业未能及时交付安置房或者交付的房屋不符合质量要求而导致协议无法履行。这种情况如果是征收补偿协议，那么属于行政诉讼的范围，作为征收人的县级人民政府及有关部门应承担相应的违约责任。
第二，如果是2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施前所进行的拆迁项目拆迁补偿协议约定的安置房不能交付或者交付不符合合同约定的，那么拆迁人与被拆迁人之间的协议属于民事协议，一般由人民法院按民事诉讼受理，由拆迁人承担相应的法律责任。如果其中存在着政府对拆迁补偿资金监管不力或者是渎职的情况。被拆迁人也可以。要求政府承担相应的法律责任。
第三，有的地方发生了安置房被开发商卖给其他第三人的情况，根据相关法律与司法解释的规定，如被拆迁人请求优先取得补偿安置房屋的，人民法院应予支持。如果被拆迁人要求解除拆迁补偿安置协议中的安置房条款，可以依据最高人民法院《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第八条的规定，主张拆迁人返还已付购房款及利息、赔偿损失并可要求拆迁人承担不超过已付购房款一倍的赔偿责任。
2，安置房买卖协议不合法或不适格引发的纠纷
拆迁安置房买卖（转让）协议因为主体不合法如卖房者主体不合法或不适格而引发纠纷的情况较多。
第一，卖房者只有部分所有权，如夫妻双方或者是数人的共有房屋，或者是只是家庭成员之一，没有征得其它共有人同意私自出卖共有房屋。特别是在夫妻离婚过程中夫妻一方为了独自得到房款，将共同居住的安置房出卖的情况。一般情况下这种只有部分产权利，而将房屋出卖的情况会导致合同的部分无效，甚至整个合同无效。对此，需要重视是否存在表见代理行为，避免使无过错的购房人遭受损失。
第二，卖房人没有取得合法所有权而出卖安置房。有的被拆迁人订立了房屋拆迁补偿安置协议之后，协议中约定的安置房并未竣工验收，也没有进行产权登记的情况下就进行转让。这种情况需要具体情况具体分析毫无疑问，未取得合法所有权就进行转让对于买卖双方都存在风险，但这种风险依附于前个合同也就是房屋征收拆迁补偿安置协议的有效与否。如果前个合同合法有效。且该房屋的建造手续合法，一般不会有太大的风险，即使有风险也会过渡到征收方来承担。
第三，是否具有购房资格，这在普通商品房销售当中是必备条件。在拆迁安置房的转让当中同样也对购房者会存在一些限制。例如廉价房廉租房在用于拆迁安置的情况下，不仅出让者需要取得相关部门的同意或者符合相关条件，而且购房（受让）者也可能会受限制在被拆迁人或低收入人群之间。对此在订立买卖协议之前，要弄明白当地的有关政策性规定，避免造成纠纷。
第四，因安置房的限售规定而导致的纠纷。无论是分配式安置房还是拆迁安置房都可能存在限制销售的规定。在限制转让的情况下进行转让，就可能导致协议无法履行或者无法办理产权登记。例如军队的营房，企业的保留所有权不搞房改的房屋，民航、铁路等特殊单位规定不能转让给外单位人员的房屋，在一定期限内不允许转让的保障性住房等等。对于上述种类房屋，无论是所有权的买卖还是使用权的转让，都必须符合相关的规定。
第五，因价格因素发生的纠纷。近年来房屋市场价格变化较大，普通商品房断供的情况时有发生。如拆迁安置房在签订了拆迁安置协议但安置房尚未竣工交付的情况下订立转让协议则可能因为市场价格波动而导致纠纷的发生。对于这种纠纷的处理主要是本着当事人之间讲诚信，相互体谅，协商解决为上上策。
四、安置房行政纠纷的预防与处理
除了在《国有土地上的房屋征收与补偿条例》实施之前的拆迁安置房，其余的安置房尤其是分配式安置房的分配、管理均属于行政法律关系，因此所签合同也应该属于行政协议，所产生的纠纷属于行政纠纷。
需要重视的是分配式安置房纠纷主要是行政协议纠纷，而行政机关用行政协议这种形式来管理公共事务尤其是在征收当中将会越来越多。预防和减少安置房行政纠纷的发生，最关键的还是要依法行政，这就需要行政机关及其工作人员认真的学习掌握行政法、行政复议法、行政诉讼法尤其是行政协议的相关法律知识。
实践中常见的安置房行政协议纠纷从其发生原因的角度可以做如下五种分类并采取正确的对策：
（一）签订安置房协议的行政机关不具有履约能力
按照依法行政的要求，安置房行政协议签订的供给一方主体暨行政机关必须是在自己的法定职权内订立协议。实践中，签约的行政机关对安置房不具有处分权从而不具有履约能力的问题显然是不符合依法行政要求的，那为什么还要签呢？常见的现象可以分为两个方面，对此行政机关与相对人应有不同的对策。
第一，一些地方政府为了防止行政诉讼案件的一审管辖直接到中级人民法院而人为地降低签约的行政主体从而导致行政机关履约不能。例如作为征收人的区县，市县人民政府不签订协议，指派街道、乡镇来签订安置房协议。
在这种情况中，行政机关与相对人应该在发现问题后积极补救。正确的解决方法也只能是两条，一是政府机关主动纠正自己的错误，以合法的有职权的部门作为行政主体追认原有的行政协议主体的行为，化风险于未爆发之时。二是行政相对人发现这个问题后积极补单，要求政府采取措施予以纠正。亡羊补牢，犹未晚矣。
第二，有的行政机关为了某种原因而超越自己的履约能力在安置房协议中作出承诺，到协议履行时却无法履约。例如，有的地方拆迁安置企业的房屋却因规划上限制该企业的生产经营而无法使用。这种现象的发生应该说签约时的行政机关负责人和经办人疏忽大意或者是出于某种恶意为相对人埋下了“地雷”。对此，无论是行政机关还是行政相对人可能面临无法补救的情况，只能尽快的依法作出处理。
上述两种情况，行政机关都负有不可推卸的责任，其及时处理的原则是不应该把这种过错推给行政相对人。
近年来安置房行政纠纷案件的最典型是处理违法建设中发生矛盾激化的情况，例如一些地方政府违反土地管理和城乡规划管理的法律制度由区县属机构和乡镇、村委会出面对外招商建设了大量的住宅甚至商业、文化房屋作为征收拆迁安置房。如果简单按照法律规定，这无疑是违法建筑，但是按照法律规定并不是简单的一律予以无偿拆除。有的可以通过补办手续使其合法化；有的虽然可以予以没收或者拆除，但如何给无过错的或者是次要过错的行政相对人以公平补偿是化解矛盾的关键。
（二）约定的事项违反法律禁止性规定
有的行政机关为了急于达成征收拆迁补偿协议，而在协议的内容上没有依照法律法规和相应的政策确定，从而导致行政协议的履行不能甚至无效的情况发生。
例如，有的政府在征收拆迁补偿协议中，把土地的使用权采取了以租代征的方法提供给被征收人。行政相对人出于对地方政府的信赖，也就这么的签订协议，投入资金之后才发现问题大了去。像这种情况怎么办呢？有的可以通过补办征地手续，使之合法化，有的是补办不了手续的。这种情况下政府只有担起担当，负起责任，主动就给予行政相对人以补偿的问题进行协商，不使矛盾激化。
被征收拆迁人发现上述问题之后要予以充分重视，以灵活的态度就善后问题尽快与政府就补救措施达成一致。确实无法达成协议的，要依法提出行政复议和诉讼来解决争议。
（三）协议条款本身约定不明
实践中，由于协议条款本身约定不明，对协议的内容约定的内容出现争议导致安置房纠纷发生，而这种情况较多的出现在使用格式合同之中。
根据法律规定，行政机关使用格式合同订立行政协议时需要向协议另一方承担释明的义务，否则将承担不利的后果。所以在这一类纠纷发生的时候，关键是行政机关能否以诚意就争议的约定不明的问题与相对人达成新的补充协议。行政相对人也要有解决问题的诚意，权衡利弊，考虑是解除合同还是签订新的补充协议推动原协议的继续履行，以维护自身的合法权益。
（四）情势变更导致协议无法履行
有的安置房合同从签约到履行的过程中，因国内外形势发生变化导致协议履行没有必要或者无法履行的情况下没有认真善后，依法弥补相对方的经济损失，从而产生纠纷。
这一类纠纷发生之后，协议各方要分析情势变更的具体情况，协商解决善后问题。行政机关对此应该有上中下三策：
上策是根据情势变更的变化，本着有利于经济发展和维护当事人合法权益的大目标在原协议的基础上予以变更，签订新的协议。
中策是大家好说好散，尽快给予行政相对人以合理补偿，避免损失的扩大。
下策是也是目前常见的情况，政府方面出于某种原因拖而不决，矛盾激化。
行政相对人对上中策均积极配合，对于下策要及时采取法律手段以维护自身的合法权益。
（五）缺乏诚信而违约乃至毁约
诚信，是做人的基本要求，也是最重要的为官之道。但是，在实践中常有一些行政机关的负责人缺乏应有的法律意识，“新官不理旧事”，对前任乃至自己所签订的行政协议，不认真履行合同约定的义务甚至撕毁合同而引发纠纷。
如古人云，铁打的营盘流水的官，行政机关负责人变更后在没有法定因素的情况下，应该是萧规曹随，继续努力履行前任签订的合同义务。对此，行政机关的其他负责人和职能部门要从依法行政的要求出发，提醒负责人履行协议，避免矛盾的产生。
对于有的行政机关负责人翻手为云覆手为雨，自己签的合同转身就不认账的问题，行政相对人不仅可以拿起法律武器依法维权，还可以向上级行政机关举报、控告。
归纳上述五种安置房协议争议发展成案件的过程，一般都有一个共同的特点，就是行政机关在争议出现后，没有正确的应对和及时的作出妥善的处理，这里面有行政机关首长法律意识淡薄的原因，也有他的下属和法律顾问没有做好参谋的缘故。这些情况都是与党中央关于依法治国，依法行政的要求相违背的，必须纠正之。
作者：王才亮
学者型律师，北京市才良律师事务所主任，北京航空航天大学法学院、人民大学律师学院兼职教授，中国建设管理与房地产法研究中心执行主任，中华全国律师协会宪法与行政法专业委员会顾问。出版专著三十余本，发表论文百余篇。2010年获《时代周报》时代人物，《中国律师》杂志年度新闻人物。2011年获《中国新闻周刊》“影响中国年度人物”；《南方人物周刊》“50名中国年度魅力人物”。
编辑：赵欣
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