由于城乡规划管理职能在2019年全国机构改革时，已经由住房和城乡建设部划转给了自然资源部行使。所以，现在管理建筑层高的职权应该在自然资源部，毕竟审批规划方案是由自然资源和规划部门负责的，建筑层数和建筑高度最终在自然资源部门审批方案中已经明确。而住房和城乡建设部门只是在审批施工图时，对建筑的施工内容进行把关。因此，今天城镇规划君何方洪以新疆乌鲁木齐市为例研究探讨我国城市建筑高度特别是住宅的层数和高度问题。
一、我国关于建筑限高及住宅高度的有关政策规定
建国以来，我国的大城市由原来的9个增加到现在的93个，成为世界上大城市人口最多的国家。当前，城市建设中，住宅建筑是一项突出的问题。一般来说城市越大，存在的住宅问题越严重。近年以来，我国各大城市都加快了住宅建设，在工作过程中，均在不同程度上开展了关于住宅层数的讨论，以求更好地解决住房建设问题。但是迄今未得到统一的认识。
特别是近三五年，国家发改委和住建部连续发了几个关于建筑限高的文件。《“十四五”新型城镇化实施方案》中提及的建筑“限高”标准，即不得新建高度500米以上建筑，严格限制新建高度250米以上建筑。2020年4月，住建部、国家发改委发布《关于进一步加强城市与建筑风貌管理的通知》，指出“一般不得新建500米以上建筑”“严格限制新建250米以上建筑”。2021年6月，国家发改委印发《关于加强基础设施建设项目管理确保工程安全质量的通知》，提到“严格限制新建250米以上建筑”“不得新建500米以上超高层建筑”。2021年10月，住建部和应急管理部发布《关于加强超高层建筑规划建设管理的通知》，明确城区常住人口300万以上城市严格限制新建250米以上超高层建筑，不得新建500米以上超高层建筑。
2021年住房和城乡建设部公布的《关于加强县城绿色低碳建设的通知》要求，县城新建住宅以6层为主，6层及以下住宅占比应不低于75%。县城新建住宅最高不超过18层。确需建设18层以上居住建筑的，应严格充分论证，并加强消防应急、市政配套设施等建设。
2018年12月1日发布的《城市居住区规划设计标准》，已经正式实施了，该设计标准规定:住宅建筑高度控制最大值80m，住宅建筑层数不得高于26层。城镇规划君何方洪所在的新疆属于Ⅶ类气候区，容积率最大不超过2.8，建筑密度最大值为20%，绿地率最小值为35%。
二、以乌鲁木齐市为例分析我国大城市住宅层高发展
改革以来的这四十多年时间，由于我国住宅建设量逐年增加，城镇开发边界的限制，住宅用地日益减少，我国各大城市的住宅层数呈现了不断增加的趋势。在全国解放时，我国城市的历史遗产是建筑标准低下，大量的住宅建筑均为低层，多数为平房。建国初期，首先对于不能保证基本生活需要的棚户区或危险房屋进行了改造。因之五十年代初期城市的住宅建设，多数仍为平房或低层楼房，近四十年来我国各大城市的住宅层数都在不断增加。
以新疆乌鲁木齐市为例，五十年代初期的平房住宅很快发展到二、三层。到五十年代末发展到三、四层，六十年代发展到四、五层，至七十年代初就发展到以六层为主。自八十年代开始，乌鲁木齐市大量兴建九至十二层的小高层住宅，后来发展到十二至十六层，进入九十年代以后，进一步出现一批十六至二十层的中高层住宅。住宅向高层发展的趋势是明显的。目前乌鲁木齐市新建的居住区中，高层住宅所占比重已达到30一40%。而且新建的小区基本都是高层，要想在乌鲁木齐买到多层楼房只能买二手房了。
还比如我国第一大城市上海市，也自七十年代起建造高层住宅。至一九八二年已交工三十三万平方米，在建四十三万平米。此外，新疆的疆内城市也在大量建设高层住宅，现在库尔勒市、喀什市、伊宁市、哈密市、昌吉市、克拉玛依市，甚至是很多县城如奇台县城、莎车县城基本都是高层建筑林立了。而在新疆要找到全部都是多层或低层建筑的城市，基本上就是兵团的新建城市了，比如兵团二师铁门关市、四师可克达拉市、七师胡杨河市基本都是多层和低层建筑为主，三师图木舒克市也只有少数几栋办公楼和宾馆是高层，其他的住宅基本都是多层建筑。
三、乌鲁木齐市第一高楼的变化
新疆乌鲁木齐市的建筑高度代表，不同的时代有不同的代表，如今象征乌鲁木齐高度的“首府第一高楼”的高度成倍增长。半个多世纪乌市的最高建筑已经从曾经的8层盖到70层，高度从38米长到了300米。
曾经最高楼是60年代至90年代的新疆高度——新疆昆仑宾馆，即著名的停靠二路汽车的“八楼”，这栋楼作为新疆第一高楼的荣誉一直保持了25年之久。八楼的建筑层数就是8层，高度为38.15米。而到了1988年，这一年乌鲁木齐市修建了的环球大酒店，这栋楼以110米的高度成为“首府第一高楼”。在这期间，先后修建了海德酒店、友好商场、汇嘉时代等，首府百米以上的高楼越来越多。
到了20世纪初，首府的高楼已经如春笋般拔地而起，其中最具代表性的就是位于乌鲁木齐市人民广场附近的万年101大厦，这栋楼高106米。而到了2008年，由新疆广汇集团投资修建的中天广场（现在叫作中信银行大厦）共59层，地上56层，地下3层，高度为229.99米，大厦建筑面积10万平方米，是乌鲁木齐现有最高的大厦。与所有乌鲁木齐人心目中城市自然高度的代表—海拔910米的红山相比，中天广场也已与其齐肩并高。是新疆和国际中亚五国所在的中亚地区第一高度地标。中天广场一经建成，就成为了首府一道亮丽的风景线，只要身处市区，都可以看到高耸人云的中天广场。
而目前乌鲁木齐第一高楼，也是新疆第一高度和中亚第一楼是宝能城。该群楼于2016年开建。平均海拔将近300米左右，建成后每栋楼将达到70多层。三栋超高层海拔分别为230米、270米、300米。但是自从宝能城第一高楼封顶后，玻璃幕墙一直没有全部安装完。有网友说停工了，但也有人说没有停工，只是施工进度较慢。
四、发扬优势，有计划地提高住宅层数
在我们研究大城市住宅建筑层数，一分析高层与多层住宅的一比例关系时，主要有下列问题，需要加以讨论。但是城镇规划君何方洪首先需要强调我的观点，我主张以中高层为主的建筑，建设紧凑型城市，我反对低密度城市，反对城市建筑以多层和低层为主。因为低层和多层为主导致的是我国的土地资源的浪费，造成耕地面积特别是永久基本农田的减少。同时，我也反对居住建筑太高，反对修建26层、80米以上的居住建筑。因为超过了80米的居住建筑，很多城市的消防无法解决超高层的火灾问题。
（一）城市规模与土地利用问题
建国以来，我国各大城市的市区面积都极大地膨胀起来，比如新疆乌鲁木齐市从解放初期的十多平方公里的建成区，扩大到了现在的500平方公里左右。新疆的很多城市的建成区面积相比解放初期，已经几倍甚至十几倍。像新疆这样城市规模迅速膨胀的现象，在全国范围内都是比较普遍的，几乎很少有建成区面积不扩张的城市或县城。这种现象已经引起了经济理论界和建设工作者的重视，也引起了国家的重视。
因此，现在国家提出了“多规合一”，统一编制五级三类国土空间规划体系，统筹划定落实“三区三线”，通过划定城镇开发边界来限制各城市“摊大饼”式的无序扩张。但是在划定城镇开发边界情况下，城市建设必须是“紧凑型“的城市，而不能是松散型、粗放式的城市。但是如果我们建设多层或低层为主的建筑，又会造成土地开发强度不高，土地节约集约度不够。
同时，为了节约用地，各地都多次修改了居住区用地标准，提高土地利用率，例如在北京，解放初期，居住区用地为20一25平米/人，居住人口毛密度为400人左右/公顷，而现在为12一15平米，600一800人/公顷。住宅层数也就随之提高，但是不可否认的是，我们的土地利用还有潜力。
我们主张社会主义国家在制定城市规划时，也要计算土地价格，这与马克思主义政治经济学中劳动价值学说并不相悖。我们在工作中，往往认为土地没有价格，因而没有约束力，浪费了大量的土地。为此，我们提出在进行社会主义建设，无论是对内或对外，都应该计算土地价格。因为社会主义社会的计划经济，与资本主义社会以利润为目标的土地价格体系是完全不同的。但也应在不同地区之间，规定一个用以进行综合开发的价格，或是对外经济业务需要，规定一个地价，则在实践上是必要的。
（二）市政公用设施费问题
市政公用设施费，包括道路、给水、排水、供电、供气、供热、通讯等项建设。我国各大城市人口不断增加，市区面积不断扩大，如何节约市政投资，关系重大。高层建筑由于人口密度增加，不仅应计算小区市政费用的节约，还应计算区域市政费用的节约。根据计算，市政工程的一次性投资，多层住宅小区约为建筑造价的25一30%，高层住宅，同样面积，可以节约一次性投资约四分之一。有的地区，经过计算，高层建筑所节约的市政投资以及土地的征用、拆迁、安置、整理费用等，已可以弥补上高层住宅所增加的投资。
由于各地区的纬度不同，社会情况与自然条件各异，各地对住宅建筑用地标准也不相同。十二至十六层住宅人口密度可比五至六层住宅高出60一90%，而建筑密度可以降低10%，每公顷的建筑面积，从一万五千平米提高到二万五千至二万八千平米。建造高层高密度居住区，无疑是缓和住宅紧张的有效途径。
（三）不同层数住宅的综合技术经济评价
高层住宅与多层住宅各有自己的优势，一般来说，高层建筑的优点是能充分利用土地，改善居住环境。多层建筑的优点是工艺成熟，造价低，施工速度快。但是，在一定的条件下，劣势可以转化为优势、优势也可以转化为劣势。不同层数住宅的经济性，除了住宅本身的工程造价外，还取决于居住区土地的开发费用，市政公用设施投资、道路以及区域性范围内的公共交通，地上地下管网等在总费用中所占比例。还要分别计算一次性费用和日常经营管理与维修费用等，进行综合经济评价。对于住宅层数评价，除经济效益外，还应考虑其社会效益与环境效益，三者统一论证，才能形成一个全面的概念。
五、规划设计与高层住宅建设
（一）建筑层数与城市总体规划
住宅层数的选择是城市规划布局的一项重要的技术经济政策。应根据城市性质、人口规模、城市土地、住宅需求量以及经济与技术的可能条件来制订。通过经济技术论证，制定城市区域的详细规划。
每一个城市，都应该对住宅现状和发展趋势有一个符合实际的估计，对住宅困难所带来的社会问题，应有充分的认识。我国有的特大城市住宅问题长期得不到解决，积累问题甚多，甚至住房紧缺成为一种社会问题影响着人们的生活与工作。因此，建设好新时代社会主义新城市，建设一个良好的活环境，效益是深远的。
（二）改进居住区规划设计
我国各大城市中所建成的居住区，从南到北，从沿海城市到内地城市，往往给人以“似曾相识、千篇一律”的感觉，这是必须予以改进的。最近几年，在上海、北京等城市所规划和建造的新居住区中已有所突破:根据统一的建筑参数编制定型的构配件产品目录，所设计的高层住宅与多层住宅采用不同的组合，形成混合布置。塔式住宅与板式住宅，包括托幼、学校、商店、建筑小品等互相配合。层次高低错落，体型丰富多样。此外，重视环境设计，布置了大片绿地和儿童、成年人和老年人的活动场地。这样在外观上取得了统一变化的建筑艺术效果，同时也为居民创造安静舒适的居住环境。这些规划处理手法是很有参考价值的。
（三）改进建筑物的单体设计
在住宅建筑群中，高层住宅因高度与体量都大于多层住宅，因而设计要有所区别。现在新建的高层住宅，有的套用一般多层住宅的手法，房屋进深浅，体型单薄。应在选择合理层数，加大房屋进深，降低室内净高以及合理安排使用功能等方面下功夫。以北京大量建造的大模体系中的十二层板式住宅为例，房屋进深为11.6米，与六层大进深、内天井多层住宅的用地基本相等。没有发挥对高层住宅节约用地的优势。
国内外高层住宅设计的实践证明，塔式住宅可以节约用地。它的优点是加大进深，增加电梯服务户数，减少内部交通面积，缩小房屋间距，北京地区一般以住宅总高度1.8倍为冬至日不遮挡的日照间距，塔式住宅面宽小，阴影区遮挡时间短，因此，塔式住宅可以压缩间距30一40%，同样能满足板式建筑所需要的日照要求。
建造综合楼，也是改进高层单体建筑的有效途径。例如，一至六层为不设电梯的住宅，七层以上为设置电梯的办公楼，分别设置出入口，互不干扰，这种形式可以建造二十层以上。还有下面几层为商业建筑，高层为住宅，把本来要在小区单独布置的一部分公建，安排在楼中，也可以提高土地利用率。此外，有的地方为了解决住房困难，设计东西向的“鸳鸯楼”，以解决结婚户需要，也不失为一种节约用地的手法。
（四）高层住宅的合理层数
每一个大城市，都要从自己实际情况出发，研究确定高层住宅的合理层数，除了经济条件，社会发展需要之外，还有城市地形、地貌的问题，同时也应考虑防火、抗震、结构规范、施工技术条件和使用中的经济技术问题等。
国外许多城市都确定了高层住宅合理层数，例如罗马尼亚认为布加勒斯特经济层数为九层至十一层。德国认为在中等城市发展八层、十一层、十七层最为经济。日本提出东京应控制在十四层以内，市郊可建十五至二十五层。苏联在七十年代认为大城市建九层最经济，八十年代则提高到九层和十六层，在特殊条件要求下可达20层和25层住宅。
对于我国的住宅建筑高度，我支持国家限高80米的规定，但是城镇规划君何方洪觉得县城居住建筑不应该规定6层以下为主，县城和建制城市的居住建筑高度都应该控制在6层至26层之间，而且城镇规划君何方洪认为最经济最合适的住宅高度和层数是：板式居住建筑的合理层数为九至十一层，塔式建筑合理层数为十八层，特别是九层住宅对适用、经济、节约用地都有优点，可以认为在目前条件下是较合理的层数。
