新时代治理优化取向下财政紧平衡的路径选择
李全 宋高雅 贾康
摘要：我国财政正处于紧平衡的运行状态，如何在这种状态下实现经济可持续增长和共同富裕，是对财政治理在新时代提出的明确要求与现实挑战。本文从财税体制改革、全面预算管理和绩效预算考核的运行机制，以及总量控制、结构优化的债务化解路径展开分析，提出在产业转型过程中不搞“一刀切”，形成以传统产业的有序转型反哺新兴产业发展；以适应经济增长的节奏安排公共基础设施建设供给；以产业创新发展和ESG转型考核经济结构质量；以总量控制、融资路径拓展弥合区域间差异，从而实现地方债务的良性管控。本文建议通过制度优化和实施路径选择来寻找经济转型、社会发展和债务高效管控的最大公约数。
关键词：财政紧平衡 全面预算 绩效预算 财政治理 区域平衡
财政紧平衡是基于内部经济社会发展转型或遇到外部冲击时，财政收支趋紧但仍可掌控的举债平衡状态。在这种紧平衡状态下，财政收入降速、支出趋紧，长期持续会形成引发债务增长的风险积累。党的十九届五中全会明确提出实现全体人民共同富裕的奋斗目标，这是我国中长期发展战略的基本要求，也是各项事业发展的行为指针，这个目标对我国财政收支的长期良性发展提出了较高的标准和要求。但作为最大的发展中国家，在中高速增长的过程中，我国财政时常呈紧平衡的状态，这种情况在改革开放之初尤为明显，近两年疫情下的经济社会稳定发展再次面临财政紧平衡的压力。这里不仅仅涉及财政总量的可持续发展问题，还要研究财政收支结构的合理性问题，在眼下尤为重要的是实现财政紧平衡下的经济高质量发展问题。研究财政紧平衡的形成原因和发展路径，是新时代国家治理优化的重要命题。我们有必要深入研究如何在保证财政收入稳定增长、财政支出合理可控、政府债务良性运行的基础上，使财政分配更好地服务于全面实现经济转型、社会发展和全体人民的共同富裕。
一、财政紧平衡的概念与基本特征
财政紧平衡是一种相对而言的财政动态平衡，这一概念最早出现于1987年，从现实的角度出发，我国在改革与发展方面的决策要受到紧平衡状态的影响与制约，它是由我国仍处于社会主义初级阶段这一历史特征所决定的（《中国社会主义经济运行机制研究》课题组，1987）。近年来，我国随着经济结构深度转型，改革步入深水区，经济正面临需求收缩、供给冲击、预期转弱的三重压力，这也预示了财政将在今后一段时间继续面临减收增支的财政平衡压力。在这样一个财政紧平衡的过程中，我们一方面要通过增收节支来改善财政收支状况，实现财政的相对动态平衡，另一方面要确保社会发展方面的必要支出得到保障，努力在经济发展中以政策的提质增效，使有限的财政资金得以高效使用。在我国进入高质量发展新时期，着力推进共同富裕和实现“新的两步走”现代化战略目标进程中，财政紧平衡的必然性及其兴利防弊，值得做出理论联系实际的考察分析。
（一）财政紧平衡的概念与特征
财政平衡是重要的财政政策，也是重要的宏观经济调控政策内容。一般而言，任何国家都会试图通过经济发展与政策调节来实现财政平衡，但实际上没有一国能够长期保持财政收支的绝对平衡。财政平衡是一个相对的、动态的概念，即财政资金收支在运行过程中应呈总体收支平衡的状态，但在一国不同时期或不同的发展阶段，总会面临财政收支总量不平衡的压力，应在国民经济可持续发展的总体框架下理解财政平衡。在我国社会主义初级阶段，紧运行作为现实经济运行的总体状态，是为了最大限度地利用有限经济资源，以满足社会成员的各类需要，而形成的需求超前增长并受资源约束的经济运行。紧运行的基本特征之一是经济运行中的社会总需求倾向性地大于总供给，包括总需求过度膨胀以及总需求略大于总供给的两种“紧平衡”形式。具体而言，财政紧平衡是在财政收支整体均衡的情形下，财政收入下降或财政支出增加等因素出现时导致收支压力增大，但财政收支仍处于相对动态平衡的状态。
从表面上看，财政平衡虽然是财政政策追求的目标，但财政政策的核心诉求依然是服务于宏观经济和社会生活全局稳定有序运行的整体需要，这个观点在理论界也有共识。比如，马斯格雷夫就认为，尽管预算平衡十分重要，但不应盲目追求预算平衡而不顾其他。经常性支出应由经常性收入来支付，资本性支出则应通过贷款方法来筹资，这是一条一般性的预算原则。但在特殊情况下就不一定一丝不苟地执行这一原则了。例如，在战争和自然灾害发生时，预算原则上就允许做些调整，在对付周期性经济危机时，也应允许预算平衡状况出现反周期的波动。另外，当过分依赖货币政策变得不可行，而需要财政手段引导总需求时，预算也可能出现新的不平衡（匡小平，1998）。也就是说，在内外部因素所导致的宏观经济背景发生变化时，财政紧平衡是必然的也是必要的，我们可以通过经济发展和政策调整来实现财政的长期动态平衡。
（二）财政紧平衡的诱因
2008年世界金融危机爆发，为全球政策宽松提供了重要的市场与舆论背景，此后各国均启动了扩张性的财政政策和货币政策，以应对金融危机对实体经济带来的拖累。我国也启动了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，通过扩张政策实施保证了经济稳定较快发展。2012年党的十八大召开以来，我国经济结构深度调整的大幕拉开，在经济增长方式转变过程中，经济增速面临下行压力，但在积极财政政策等宏观调控措施的有效支持下，我国经济一直处于引领新常态而正常波动的中高速区间内。同时，包括减税降费、结构调整、外部扰动等各种综合因素带来的财政收入降速开始体现出来。从数据上来看，2012年到2019年之间，我国公共财政收入平均增速从12.8%下降到3.8%，公共财政支出平均增速则从15.1%下降到8.1%，公共财政收入增速显著低于公共财政支出增速。2020年公共财政收入增速更是因为疫情原因而下降了3.9%，公共财政支出增速则增长28%。随着我国经济体量越来越大，财政收支增速下降实属正常，但公共财政收入增速降幅远大于公共财政支出增速会形成财政失衡的风险积累。显然，随着我国经济发展进入新常态，由于经济结构深度转型、房地产业降速、环保支出增加、人口拐点趋近、疫情原因影响，经济增长速度持续下降，各方面原因导致财政收入的中低速增长和财政支出的不断增长也将持续，我国财政收支的紧平衡正在成为常态。
在“十三五”期间，全国财政支出年平均增长则超过8%，2016年至2020年分别达到了18.8万亿元、20.3万亿元、22.1万亿元、23.9万亿元和24.6万亿元。积极可控的财政政策为我国经济的可持续增长起到了重要支撑。2020年，突如其来的新冠肺炎疫情对全球社会经济运行造成巨大冲击，各国均采取了超常规的经济刺激政策以应对疫情。我国也采取了包括发行抗疫特别国债等非常之策的积极财政政策，正是这些财政资金对经济社会发展的全面支持，并通过一系列防疫抗疫手段的实施，稳定了经济增长和社会发展，使中国经济在全球范围内取得了不俗的成绩。
具体来看，财政紧平衡的成因体现在经济转型对财政支出的需求增长、社会发展对财政支出的需求增长以及减税降费和税收增长放缓对财政收入的拉低作用等三个方面。
1.经济增长方式转变对财政支出有较高的需求。近年来我国坚持实施经济增长方式转变的系列举措，各类基础设施建设与战略性新兴产业的研发支持等方面，对财政支出一直有着较高的需求。在基础设施建设方面，我国一直在生态环境建设和保障性住房、交通、水利等重大基础设施建设方面持续投入，为改善城乡居民的生活条件、稳定经济发展起到了重要的支撑作用。但同时我们也看到，我国在相关领域的投资需求仍然相当旺盛，这对过去和未来较长时期相关领域的财政支出均造成了不小的压力。
我国在交通基础设施建设及相关领域财政支出规模宏大。仅“十三五”期间，全国就通过公共财政预算支出、政府性基金预算支出、国有资本经营预算支出等渠道实现总支出7.5万亿元，并以此为依托，带动了各类固定资产投资逾16万亿元的总规模。财政在交通基础设施领域的支出撬动了社会各类资本对相关产业投资，为我国建设系统化、现代化的交通运输体系产生了实质性推动作用。但随着新基建的投资需求不断增长，智慧交通、智慧城市等领域仍需较大的投资规模来支撑，后续在基础设施领域的财政支出与引导功能升级日益被提上日程。
我国在科学技术创新领域的财政支出呈快速增长态势。在“十三五”期间，各级财政深入贯彻落实创新驱动发展战略，大力支持科技创新，将科技作为财政支出重点领域予以支持。数据显示，2016—2020年间，全国财政科学技术支出4.12万亿元，年均增长超过10%。财政对科技的持续投入取得了显著成效，世界知识产权组织等发布的《全球创新指数》显示，中国创新能力综合排名已经由2013年的第35位上升至2020年的第14位，属于全球创新领先集团，也是跻身综合排名前30位的唯一中等收入经济体。财政科技支出的快速、稳定增长为我国的科技创新发展作出了显著贡献，尤其在一些战略性、基础性、前沿性领域的研究和重大关键技术突破方面，财政支出成效显著。但财政科技支出的快速增长也为财政支出的总量和结构提出了更高的要求，比如在“十四五”时期，全社会对研究与开发领域的经费投入增速将提升到前所未有的7%。
2.我国社会事业发展对财政支出依赖度较高。在社会主义市场经济发展实践中，我国坚持社会发展与经济增长同步，这是财政支出增长的又一重要原因。近年来，我国各级财政在中低收入者的生活性支出、涉及民生的义务教育和基本医疗支出、社会保障支出、生态环保相关支出等领域，安排了大量资金投入，为民生和社会保障起到了关键性基础作用。但随着人口老龄化的发展趋势，以及人民日益增长的对提高生活水平的要求，都对后续的财政分配造成了不小的支出压力。
“十三五”期间，我国为各项社会事业发展投入了大量财政资金。其中，为支持打好污染防治攻坚战，中央财政生态环保相关支出累计安排18743亿元；为支持建立更加完善的医疗保障体系，全国财政卫生健康支出从13159亿元增长到17545亿元，年均增长7.5%；为兜牢兜实养老保障网，中央财政累计安排企业职工基本养老保险补助资金2.4万亿元。各级财政在科教文卫以及社会保障方面的持续性投入，已成为我国社会事业发展的基石和持续推动力，但确实也是财政支出持续增长的压力。
值得一提的是，依靠财政教育的持续投入，实现了我国各级教育普及度都达到甚至超过了中高收入国家的平均水平。国家财政性教育经费支出2019年首次突破4万亿元，2020年在全面抗疫的情况下达到了4.29万亿元，连续第九年保持在4%以上，“十三五”期间财政教育支出年均增长均超过了8%。上述成果是在经济结构调整中的下行压力加大、财政收支趋紧状态下实现的，既保了义务教育的基本盘，也补了学前教育、贫困地区教育投入的短板。当然，作为全球最大规模的国民教育体系，公共财政教育支出占财政教育总支出的八成，地方公共财政教育支出亦占地方财政教育支出的八成，这也对中央和地方各级财政支出的总量和结构提出了更高的要求。
3.我国的减税降费政策在稳增长中削弱了财政收入的增长速率。近年来我国通过减税降费政策扶持企业发展，取得了良好的社会经济效应，但也给财政收入增长带来压力，并带动了地方政府债务压力持续增长。“十三五”时期累计减税降费超过7.6万亿元。“十四五”期间将在财政可持续和实施助企纾困政策的基础上继续减税降费并提高其经济社会的外溢性。降低增值税税率、增值税留抵退税、个人所得税提高费用扣除额（起征点）标准和实行专项附加扣除等制度性减税降费政策将继续发挥效应，在适当延长小规模纳税人减征增值税等政策执行期限的基础上，对2020年出台应对疫情的阶段性减税降费政策将分类调整、有序退出。并将继续强化小微企业税收优惠，还将加大对制造业和科技创新的支持力度。同时继续清理规范各类收费基金。实际上，我国自2008年启动财政刺激政策以来，通过减税降费来推动科技创新发展，以及扶持小微经济、个体工商户、农户稳定可持续发展，已经成为稳经济的重要政策措施。
近年来连续大规模减税降费政策的实施，为稳经济稳预期起到了重要的支撑作用，但同时也带来了财政收入增长降速等问题。在现有的财政收支压力下，政府赤字规模开始上行，地方财政支出责任与所承担事权之间的缺口又进一步拉升了地方政府债务，导致地方政府债务负担压力加大。2020年疫情暴发后，我国推行了一系列政策措施稳经济，包括专项债的大规模增发，也包括1万亿元抗疫特别国债的发行，当年我国的赤字率从2.8%提高到了3.6%。在防控系统性金融风险的大背景下，2021年我国赤字率回落到3.2%，2022年需继续回落到3%以下，这将在防范和化解风险的基础上，继续形成中央、地方政府的财政收支压力，财政紧平衡的状况或趋于常态化。
4.央地财政不平衡与区域财政不平衡伴随区域间分化。我国自1994年实施分税制改革，将各类税种统一划分为包括消费税在内的中央税、包括个人所得税在内的地方税，以及包括增值税在内的中央与地方共享税。当时的增值税央地分配比例分别为75%与25%，是为了适应社会经济发展的阶段性要求。财权向中央的适当集中为改革发展稳定作出了重大贡献，实现了经济总量增长中社会发展的进步，一批重大基础设施建设项目落地，涉及教育、医疗、社会保障等方面的民生工程得以快速推进和广泛实施。第一大税的中央与地方的财政分成比例造成了央地财政差距拉大，地方财政压力增加。近些年来，随着财税体制改革深化，资源税等税种改革方案的推出，特别是2016年全面推行营业税改征增值税试点改革后，中央与地方增值税的分成比例调整为各占50%，使央地财政矛盾有所缓解。
随着新预算法的执行以及全口径预算管理的有序展开，央地财政收入增速也相对趋同，但都呈降速状态，自2013年以来，央地财政收入降速较为明显，2015年中央和地方财政收入增长率分别为9.37%和9.78%，2019年则分别为3.96%和2.28%，且在疫情防控中各类财政救助政策实施过程中，降速更为明显。进入“十四五”以来，随着我国经济总量的不断增长，为满足人民群众对美好生活的向往，地方所承担的经济发展支出责任也压力特征明显，需要地方财政越来越多地增加教科文卫和社会保障等各类社会发展的支出。
二、财政紧平衡的发展与形成机理
近十年来，我国财政收支紧平衡的状态日趋凸显。在可以预期的未来一段时间里，我们在做好经济稳定增长、社会持续发展基础上，需要为财政紧平衡的政策准备，以实现紧平衡下的稳定与发展。总体来看，不论去产能、去库存、减税降费，还是创新创业、绿色发展、公共基础设施建设，都对财政收支有着不小的诉求，但在财政收支紧平衡的背后，是我国国民经济在结构调整或外部冲击下的恢复和增长，以及社会发展的良性循环。当然，我们也需要冷静、客观面对财政紧平衡态势，应在后续的经济社会发展进程中采取措施，预防财政紧平衡的状态被打破甚至出现财政严重失衡的情形，这就需要一系列政策组合拳推动财税体制改革、增加财政紧平衡的韧性。
财政部门每年报送人大审批的赤字，是一般公共预算中直观体现的财政收支差额（楼继伟，2019），十年来，我国财政收入的平均增速均低于财政支出。2012—2021年间，我国一般公共预算收入从11.73万亿元增长到20.25万亿元，十年累计163.05万亿元，年均增长6.9%；而一般公共预算支出从2012年的12.6万亿元增长到2021年的24.63万亿元，十年累计193.64万亿元，年均增长8.5%。从紧平衡的角度出发，可以按照2015年划分为两个阶段，如图1所示，公共财政收入与公共财政支出的年度均值比在2015年之前是大于1的，而在2015年之后，财政收入就一直小于财政支出，呈现“入不敷出”的状态。
税收收入是重要的财政收入来源，如图2所示，我们列示了总的税收收入增长率和增值税、消费税与企业所得税增长率。可以看到，税收收入增长率是在不断降低的，2012年之前这一增长率大于10%，而自2013年开始，税收收入增长率基本上都小于10%，2020年甚至是负增长。增值税增长率虽然在2016年和2017年达到了30%以上，但是从2018年开始下降显著，2020年增长率为负。消费税和所得税增长率比较稳定，但从2010年开始，总的趋势也呈下降趋势。
图1 财政收入与支出比
数据来源：Wind。
图2 主要税收收入增长率
数据来源：Wind。
（一）各类因素导致财政收入承压
随着我国从实现小康社会到现代化强国发展目标的转换，社会经济发展的一系列指标都在发生变化。首先，经济结构转型要求产能过剩和两高一资产业的退出，而这些产业过去很多都是各地的支柱产业，其退出势必带来财政收入的下滑，而战略性新兴产业的崛起需要时间，产业调整升级发展带来的财政收入增长在短期内难以体现；其次，“房住不炒”等政策的实施以及人口拐点将近，我国房地产行业整体降速，而卖地收入是不少地方政府性基金收入的主要组成部分，房地产行业的整体结构调整带来了相关领域财政收入的持续性下降；再有，此次新冠肺炎疫情暴发后，社会经济发展受到诸多影响，先期的停工停产以及由支持复工复产和社会复苏所推行的减税降费等系列政策均带来了财政收入的下降。以上因素和其他因素共同导致财政收入承压，这是产生我国财政紧平衡压力现状的重要原因。
1.经济结构转型期成本拉低财政收入增长。在2015年11月召开的中央财经领导小组第十一次会议上，提出推进经济结构性改革，促进过剩产能有效化解，要降低成本，化解房地产库存，要防范化解金融风险。此后在2016年5月召开的中央财经领导小组第十三次会议中，再次强调，“供给侧结构性改革”是十八大后党中央在综合分析世界经济长周期和我国经济发展新常态的基础上作出的重大决策，是当前和今后一个时期我国经济发展和经济工作的主线。这意味着在今后较长历史时段时内，我国都将以供给侧结构性改革为主线推动经济结构转型和发展。当然，改革就需要时间，也需要支付成本，去产能相关行业的降速会影响财政收入的增长，去库存对房地产行业的降速也会影响财政收入的增长，去杠杆则会通过影响粗放型经济增长速度而影响财政收入的增长，但这些成本都是改革进程中必须支付的成本，这将为未来我国经济高质量发展奠定必要的基础。
结合供给侧结构性改革的去产能任务，生态环境部早在2016年就做了全面部署，通过强化环境硬约束推动去除落后和过剩产能。较为突出的是要推动钢铁、煤炭等行业去产能工作，同时要推进取缔“十小”等污染严重企业，即对造纸、制革、印染等10个行业中装备水平低、环保设施差、污染严重的小型工业企业，要根据国家法律法规及地方的环境质量状况予以取缔。在去产能的领域中，钢铁、煤炭等行业都是我国传统的利税大户，过去多年来为国家财政收入作出巨大贡献。钢铁在2016年第一轮去产能目标中，计划用五年时间去掉不低于1.5亿吨过剩产能，为此安排了1000亿元专项奖补资金支持化解过剩产能，结果在2018年已经提前完成。2020年7月以来的第二轮去产能则对包含京津冀、长三角、珠三角等重点区域以及相关其他区域的新旧产能置换的比例做出明确规定，这些都为钢铁产业的长期健康发展打下了基础，更为产业结构的优化调整作出了重要支撑，但这也同时带来了相关财政收入的减少。诸如此类的去产能、调结构政策，在对我国社会经济长期健康发展奠定基础的同时，也给我们带来了短期财政收入的下降，这是改革中必须要支付的成本，也是形成财政紧平衡的机理之一。
2.房地产整体降速进一步拉低了财政收入增长。政府性基金收入是我国目前税收之外的第二大财政收入，是地方财力建设的重要组成部分，其主要源于地方政府的土地出让收入。近年来房地产行业降速对依赖土地出让收入为财力来源重点的区域财政收入产生了较大影响。2004年以来，随着房价飙升，房地产税收也不断上涨，占财政收入的比重也呈上升趋势，但到了2014年，我国房地产市场进入调整期，财政收入增速也总体下滑，2014年前7个月，国有土地使用权出让收入为2.5万亿元，较2013年同期49.4%的同比增幅大幅回落25%，全国财政收入增速比上年下降1.5个百分点，其中地方财政收入增速下降3.0个百分点（王亚芬，2015）。
在过去二十余年，我国城市化提速催生了房地产市场的繁荣，这一方面较大程度上改变了城市居民的居住质量，为城市化提供了重要的物质保障，另一方面也催生了房地产投资市场的活跃，大量房地产资产内含或连带金融产品，酝酿了较大的金融风险。近年来，中央倡导的“房住不炒、因城施策”等方针不断在房地产政策领域落地实施，如图3所示，房地产融资环境不断收紧，对房地产开发投资产生了显著压力，对行业的趋势性影响已然体现，十年前“炒房”的场景已经非常少见，取而代之的是消费者更加理性的刚需与改善性要求增长和投资性需求逐级下降的态势。未来一段时间，随着我国人口拐点的临近以及房地产相关政策的结构性调控，对房地产行业的预期也正在趋弱趋淡，如图4所示，房地产新开工面积累计同比呈下降趋势。
图3 房地产开发计划总投资累计同比
数据来源：Wind。
图4 房屋新开工面积累计同比
数据来源：Wind。
2020年8月20日，由中国人民银行和住房和城乡建设部共同出台了重点房地产企业防范金融风险的“三道红线”，即房地产企业资产负债率不得超过70%、净资产负债率不得超过100%、现金短债比率不得超过1，并根据房企触及上述指标后每道线有息负债年增速降低5%，上述要求试点的12家重点房企到2023年6月底必须达标。在防控金融风险和人口拐点即将出现的背景下，房地产市场已现趋势性调整，这直接导致全国各地土地出让趋严趋难，土地流拍已经成为常态。而不少地方的政府性基金收入多来自土地出让收入，这些区域的财政收入也因房地产市场的持续降温而呈阶段性下滑态势。
3.缓解疫情影响的减税降费政策拉低财政收入增长。2020年以来，我国中央和地方各级政府为应对新冠肺炎疫情，以更广泛的税收优惠政策支持疫情防控、应对经济衰退，这对财政收入的减速影响显著，全年税收同比下降2.3%。每当遇到经济危机、瘟疫、自然灾害等外部冲击，各国均会以积极的财政政策予以应对，此次新冠肺炎疫情暴发，各国均以前所未有的积极财政政策进行防疫并应对经济衰退的预期。我国也及时出台了各种税收优惠和减免政策，以降低各类企业的运营成本，避免在疫情冲击下有可能出现的大规模企业破产和工人失业情形发生。疫情对于广大中小微企业、个体工商户影响尤为显著。
为应对疫情冲击，2020年财税部门连续发布实施了7批28项减税降费政策，为市场主体减负超过2.6万亿元，为399万户纳税人办理延期缴纳税款292亿元（郭瑞轩，2021）。累计为疫情防控重点保障物资生产企业减免税费652亿元；交通运输、住宿、服务业等行业享受免征增值税政策，共减轻负担382亿元；各地对受疫情影响较大的纳税人给予房产税、城镇土地使用税等减免政策。在积极的减税降费政策支持下，众多企业和家庭渡过了难关，得以在疫情高峰过后取得生产经营和生活的恢复。
减税降费是我国推进供给侧结构性改革的重要举措，也是积极财政政策的重要组成部分（郭庆旺，2019）。在疫情之前的2018年，我国就已经为企业和个人减税降费约1.3万亿元，2019年更是减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元。这种大规模的减税降费举措，为减轻企业负担、缓解经济下行压力做出了巨大贡献，但与此同时，减税降费也增加了财政赤字的规模，2013年的公布赤字率为2%，到2018年已上升至2.6%。持续性的减税降费给各级财政带来了巨大压力，而且财政收入体系的法制化程度也会因此产生削弱。
（二）大变局中财政支出的不断增长
2020年，为应对新冠肺炎疫情冲击，我国将赤字率从2.8%提高至3.6%以上，财政赤字规模比2019年增加1万亿元，同时发行抗疫特别国债1万亿元。从地方层面看，本轮积极财政政策启动以后，地方政府为筹集建设资金，利用融资平台公司大规模融通项目资金，导致地方政府债务规模急剧上升中伴随隐性债务的积累——由于前些年地方融资平台运作不规范甚至违规操作，加之地方融资平台还款渠道单一，高度依赖土地出让收入，致使地方政府财政相关风险快速上升。截至2019年底，中央财政国债余额和地方政府债务余额分别为16.8万亿元和21.31万亿元——这一显性债务构成的公债负担率虽然尚未触及红线，但政府债务（包括地方隐性债务）可能引发的财政风险不容忽视。
党的十八大之后，小康社会建设进入全面建成的决胜阶段，十八届五中全会进一步提出了创新、协调、绿色、开放、共享的五大新发展理念。而“经济增长方式转型”、生态环境保护因素以及“公共基础设施完善”这三项因素是决胜全面建成小康社会的关键所在，2012—2021年，我国一般公共预算科学技术支出共计7.07万亿元，重点支持集成电路、光伏发电、新能源汽车等领域，财政节能环保支出从2963.46亿元增长到6305.37亿元，年均增长8.8%。此外，近年来我国在棚户区改造、交通水利基础设施建设等领域也进行了持续性投入，相关领域的规模化财政支出是公共基础设施建设的基石，这也是造成财政紧平衡的重要原因。
1.经济增长方式转变推动财政支出增长。近年来，我国经济增长方式正在经历变革，战略性新兴产业的发展方兴未艾，高质量取向下的绿色发展成为经济转型的主旋律，这带来了财政支出的快速增长，是财政紧平衡的重要诱因。
我国以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用的知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的战略性新兴产业，进行了针对性的一系列支持。具体包括新一代信息技术产业、高端装备制造产业、新材料产业等9大领域，以及量子信息、类脑科学、区块链等核心关键技术。
同时，为解决产能过剩和“两高一资”产业的退出机制，近年来中央与各级地方政府鼓励关停或减少钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃等领域产能的缩减，以及造纸、化工、化纤、火电、铸造等领域的产能控制和产能置换。各级财政运用国家工业企业结构调整专项奖补资金、过剩行业产能退出阶梯性奖励资金等实施转型升级项目的专项补助。其中，尤为典型的是，为实现全国老工业城市和资源型城市转型，国家发改委、科技部、工信部、自然资源部等部委会同国家开发银行一起共同建设了包括辽宁中部、吉林中部、内蒙古西部等20个产业转型级示范区，均投入了大量财政资金予以扶持，各示范区相关产业的技术改造、绿色转型、智能化转型均取得了显著进展。高质量发展下的绿色转型推动了财政支出的加速增长，这也构成了财政紧平衡的重要原因。
2.ESG转型推动财政支出增长。ESG（environmental,social,governance）是基于环境改善、社会发展和治理绩效的提升为目标的评价标准，该评价标准对后续投资和发展的要求较为综合，但先期投入需要大量的财政支持，在一段时间内也会增加财政紧平衡压力。
在环境改善方面，我国政府多措并举，持续性地进行了财政投入，以污染防治为主线，在环保治理的基础上，积极推动绿色发展，并取得了显著成效。2016年，我国环境污染治理投资总额为9220亿元，比2001年增长6.9倍，其中，城镇环境基础设施建设投资5412亿元，比2001年增长7.3倍；工业污染源治理投资819亿元，增长3.7倍；当年完成环境保护验收项目环境保护投资2989亿元，增长7.9倍。“十三五”时期是我国近年来环境改善最为显著的五年，五年规划纲要中规定的环境污染治理和生态环境改善的9项约束性指标中，除去地级及以上城市空气质量优良天数比率这一项指标外，上述要求在2019年底就已完成8项。随着我国生态环境监测体系的总体建设加快、碳市场建设和森林碳汇举措落地、能源结构不断优化完善，“十四五”期间我国绿色低碳发展将逐步进入快车道。
在社会责任和国家治理支出方面，我国近年来以积极的财政政策推动民生社会保障等各项事业的发展，在教育、医疗、社会保障方面持续投入，为我国社会事业的不断进步奠定了基础。2012—2020年，我国中央对地方的转移支付从4.54万亿元增加到8.34万亿元，年均增幅为7%；全国一般公共预算中，教育支出从2.12万亿元增长到3.82万亿元，社会保障和就业支出从1.26万亿元增长到3.44万亿元；中央财政专项扶贫资金投入6896亿元，2021年安排中央财政衔接推进乡村振兴补助资金1561亿元。基于财政支出在各项社会事业方面的有力支持，我国不断推进基本公共服务均等化，在实现民生社会保障的基础性和普惠性方面取得了显著进步，人民群众的幸福感和获得感不断增强。
我国在ESG领域的投入持续增长，仅“十三五”时期，中央财政在生态环境科技方面的投入预算就超过了100亿元，分别涵盖了国家大气攻关、水污染控制与治理等方面。有关土壤修复等重大专项的推出，针对铬、砷等重金属土壤污染修复示范工程开始实施。此外，中央及各级财政还在无废城市建设、通过推动企业加快升级改造来实现结构调整等领域，通过以奖代补、贴息等方式予以支持。我国近年来在社会责任方面的财政支出不仅规模较大，且呈持续增长态势，未来随着我国人口老龄化的加速到来，相关支出的增长有可能呈非线性的增长。目前我国社会事业各项改革正步入深水区，绿色发展和共同富裕成为发展主线，经济社会的转型发展需要巨大的投入，这也是形成财政紧平衡的重要原因。
3.公共基础设施建设推动财政支出增长。近年来我国在棚户区改造、交通水利基础设施建设、乡村振兴等领域进行了持续性投入，相关领域的规模化财政支出是公共基础设施建设的基石，使人民群众的生活得到根本性改善，也是造成财政紧平衡的重要原因。2010年，国有林场危旧房改造全面启动，到2014年，全国已累计安排林业棚户区（危旧房）改造158.9万户，中央投资228.4亿元，2015年又安排棚改及配套基础设施建设补助1494亿元、农村危房改造补助365亿元。2021年，中央衔接推进乡村振兴补助资金投入1561亿元，比上年增加100亿元。我国改革开放四十余年间，为提升人民的生活质量和发展空间，在公共基础设施建设领域安排大量投入，为我国的城市化进程和城乡基本公共服务提供了全面和持续的供给。其中，“十三五”期间达到了60%的常住人口城镇化率，其中包括1亿左右的农业人口和其他常住人口落户城镇，并实现了覆盖1亿左右人口的棚户区改造和城中村改造，以及总计1亿左右人口在中西部地区非大规模转移的城镇化。在京津冀一体化、长江经济带建设、大湾区建设中逐步推进相关重大基础设施建设，通过高铁、高速公路、国省道公路、县道、乡村公路等一系列路网建设，以及相关配套基础设施建设，形成了一批带动能力强、辐射范围广的城市群，为我国后续的经济社会协同发展起到了重要支撑作用。
从城市公共设施建设均等化来看，全国城市市政基础设施建设“十三五”规划明确了12项具体任务，包括道路交通系统建设、城市轨道交通建设、综合管廊建设等重点工程。以交通运输基础设施建设为例，“十三五”期间，中央财政与地方各级财政通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等多渠道安排资金，在交通运输领域累计投入资金7.5万亿元，财政投入年均增速达5%。在财政交通运输资金的支持和撬动下，我国已形成了超大规模的交通基础设施网络，贯穿东西南北的大通道基本完成，高铁里程翻番，高速公路里程持续增加，并与万吨级码头泊位数量一并居全球第一。26个省市区已形成1128对高速公路服务区的充电功能，为绿色交通领域的快速发展提供了支撑。
三、财政紧平衡治理优化的路径选择
缓解财政紧平衡的压力，应以经济社会可持续发展的底层逻辑为依托，通过产业转型、基本公共服务均等化、压降债务压力等路径来实现财税体制深化改革和社会经济进步的协同发展。这就要求未来要在产业转型升级和优化供给、扩大内需等各领域，挖掘财政收入潜力并将其纳入全面预算管理。同时优化支出结构，将经济建设与社会发展的各项支出厘清细化，纳入绩效预算管理体系以优化支出结构、提高支出绩效。此外，还要在优化财政收支结构的基础上，根据区域特征拓宽地方政府融资路径，严控隐性负债，逐步消化债务存量，为缓解财政紧平衡寻找最优解。
（一）压实全面预算收入管理
财政收入的增长承压是财政紧平衡的核心压力来源，在深化改革的大背景下，要在全面预算管理理念下压实各级财政收入，这是稳定财政收入增长的重要基础。首先，对于传统产业的转型升级不能搞一刀切，应根据其产业特征沿着产业链上下游深度研发，进行转型发展，这是对财政收入增长最现实的保障，也是对产业内生增长最好的保护；其次，对于新兴产业也不能追求一步到位的跃升和突破，更不能要求其迅速创造收益而杀鸡取卵，应循序渐进地实现其财源贡献；最后，在双循环的大背景下，依赖我国庞大的人口基数和市场基础，在供给侧结构性改革主线上来实现供给改善和内需的有效扩大，是推动我国社会经济发展、实现财政收入持续稳定增长的根本。
1.产业转型的渐进式改革是稳定各级财政收入的基本保障。产业转型升级是一个循序渐进的过程，值得我们借鉴。通过结构化、渐进式改革来实现结构转型，不但有利于形成传统产业对各级财政的持续贡献来缓解财政紧平衡状况，更有助于这些产业依赖自身的造血功能而不单纯依赖财政奖补实现转型发展。
具体来看，可根据产业进阶的逻辑和路径设定改革转型期，依托传统产业原有的区域、规模和市场优势，组织高校科研院所和相关智库，在其产业链上下游进行细分研究，聚焦研发和人才引进，从全产业链的高度来推动产业优化升级。比如纺织服装、农产品深加工相关产业链，应通过技术进步提高劳动生产率来实现现代化转型，改变原有产业落后、低效的基本运营状态，在传统产业聚集区不断推出并复制改造升级的“飞地”模式；钢铁、电解铝、煤化工相关产业链，应通过其生产制造环节的节能减排改造来实现绿色转型，改变原有产业高耗能、高污染的生产模式。当然，上述产业在转型的过程中，还应充分考虑其产业特征和企业的个性化需求，结合区域协调发展的战略，构建起具有区域优势和韧性的产业链，甚至向战略纵深进一步发展，形成产业集群，培养出区域经济新的增长极。
因此，根据供给侧结构性改革的要求，上述产业转型升级是推动高质量发展的必由之路，通过渐进式转型来推动产业结构的战略性调整，既是宏观经济稳中有进的基本条件，也是各级财政稳定增长的有效保障。
2.积极推动新兴产业快速发展并形成新的税源基础。从产业经济发展的视角来看，我国在全球产业链中仍处于“微笑曲线”的中段，即获取低利润的组装与制造领域，应力求向产业链的两头延伸，使企业利润逐渐增厚并创造可持续的税收增长，这有助于从长期缓解财政紧平衡的局面。
根据我国原有的优势产业，可以积极地在产业链上下游拓展，通过原始创新、集成创新、引进消化吸收再创新，特别是与海内外科研院所及高科技企业协同创新等路径，逐步形成更高附加值、更具技术及品牌优势的新兴产业。比如我们可以依赖原有的电子、冶炼、铸造、机械等行业向纵深研发，实现在新材料、先进设备制造等领域的产业突破；在原有能源、化学制药、中药饮片等产业的基础上实现在生物医药、中医药制剂等领域的快速拓展。通过上述产业转型和创新，将最终实现我国传统产业的转型升级，实现中国制造业在全球科技和品牌上的突破，这既可以通过弥补我国科技创新方面的短板稳固产业战略安全，也能够依靠更高附加值的产业创造出丰厚的经济收益。
因此，根据供给侧结构性改革的要求，上述产业补短板不仅仅是我国产业发展转型的需要，更是各级财政收入的重要新税源，相关产业的良性进阶发展将有助于从深层次缓解我国各级财政压力。
3.在双循环的基本架构下挖掘财政收入新动能。在国际形势复杂多变、国内面临经济下行压力的背景下，启动以国内大循环为基础、国内国际双循环为支撑的基本架构，有助于从深层次扩大内需，在有效需求的阶段性实现和全体人民共同富裕的基础上，为财政紧平衡的优化寻找和积累中国经验。
新中国成立七十多年以来，在中国共产党的领导下，中国人民勤奋节俭，已实现了年度GDP过百万亿元的经济总量。但社会发展中的贫富差距、公共服务差异化、房价过高和养老保障不足等问题有所凸显，经济与社会发展不够同步所形成的结构化问题已经开始严重制约经济可持续发展，并可能形成社会不稳定的诱因。要改变社会发展不平衡对经济增长造成的逆反馈，就要及时进行体制机制的调整，营造经济社会共同良性发展的正向循环。
因此，根据供给侧结构性改革的要求，我们需要把握好社会和经济协同发展的内在逻辑，在经济稳定、平衡增长的基础上实现社会进步，进而通过优化供给和有效需求的不断增长，推动可持续性的经济社会发展，实现各级财政收支的稳定增长和动态平衡。
4.利用大数据税收征管提高纳税遵从度、落实税收优惠。2018年，我国减税降费的规模已经达到了1.3万亿元，占当年税收总收入的9.4%，2019年更是达到了近两万亿元。虽然减税降费是激发市场活力和对抗疫情冲击的重要举措，但是也导致了财政收入和财政支出的巨大缺口。李克强总理在2019年的两会上提出“减税降费要向增长和征管要空间”，而对于税收征管，“金税三期”工程的建设是最有代表性的事件之一。
金税三期工程按照“一个平台、两级处理、三个覆盖、四个系统”的要求，利用大数据、云计算等技术手段，推进税收征管的信息化和高效化。具体而言，金税三期是一个全国性的应用系统平台，包括征管业务、行政管理、外部信息、决策支持等四大子系统，覆盖了国税与地税、所有税种和所有的工作环节，推进了税收数据在总局和省局集中处理。税收大数据是通过互联网、物联网等技术来采集数据，在有机整合之后，进行分析、加工与利用。从2013年开始，金税三期工程在各省分批试点，到2016年已实现全国100%的覆盖率，在设计之初，金税三期就将提高纳税遵从度和落实税收优惠政策作为改革的目标。一方面，通过增值税防伪税控系统等方式，可以加强对逃税漏税等行为的管理，而且“金税三期”系统可以进行数据共享，减少纳税人数据资料报送次数，提高纳税人的满意度，有助于减少企业的纳税规避，实现“应收尽收”；另一方面，金税三期工程使税收征管模式由“人管人”变为“程序管人”，规范了税收流程，有利于创造良好的营商环境，使企业对税收优惠“应享尽享”。总的来说，大数据税收征管对实现减税降费具有重要意义，对财政平衡也有积极作用。
（二）强化财政支出的综合绩效管理
财政支出的不断增长是财政紧平衡的又一核心压力来源，在高质量发展的总体要求下，应以财政支出的总量控制和提质增效来实现经济社会的协同发展，这是稳定财政收支的重要基础。传统体制下财政发挥作用，政府就像管理公司的出纳，根据行政需求来安排收支，缺乏能动的经营管理特征（贾康，2020），而综合绩效管理则是实施中期三年滚动预算，事前要对绩效进行预估，事中要对绩效进行监督跟踪，事后要进行总结，引出问责制。其内在逻辑是贯彻绩效考评原则，使预算能够服务于公共利益最大化。我国的财政政策长期以来为基础设施建设和战略性新兴产业的布局作出了重要贡献，未来随着公共基础设施趋于完备，相关支出要求趋缓，而战略性新兴产业的崛起则有望形成良好的反哺机制，这都会缓解财政支出的快速增长，但这些还都需待以时日。现阶段在社会事业的各项支出中，需要充分注重通过系统化的预算绩效管理路径，来进行规划布局和项目的优化选择，以提高相关领域财政支出的绩效。而在社会、环保和治理日趋重要的发展阶段，ESG转型越来越成为企业的义务和发展模块，将其深度纳入企业自身的发展规划也有利于缓解财政对相关领域支出的快速增长。随着相关举措的有效落地，财政支出快速增长的压力如得到长期视野内的缓解，则财政收支有望实现从紧平衡向稳平衡的转变。
1.拓宽基础设施与产业融资渠道以缓解财政支出压力。多年来各级财政对产业发展进行了大量、持续性的投入，这为我国经济稳增长和产业转型作出了重大贡献，但也是形成财政紧平衡的直接原因。如果能够拓宽相关产业的融资渠道，将有助于财政收支平衡和经济稳定增长。
一方面，公共基础设施建设项目，可以通过三条路径来进行融资。对于纯公共物品和公共服务的投入，比如城市内的交通、绿化，以及图书馆、博物馆等项目建设，可以通过发行地方政府债券或者发行国债转贷地方的方式来进行融资；对于准公共物品和准公共服务的投入，比如高速公路、高速铁路，以及物流仓储、数据中心等项目建设，可以通过发行城投债、企业债等方式来进行融资，以及通过政府与社会资本合作(PPP）等创新机制建设和运营。另一方面，战略性新兴产业的融资来源更为丰富，早期尚未成型的项目可以通过各类政府补贴和专项以及风险投资进行融资；中期较成熟但尚难以进入场内交易市场融资的项目可以通过政府引导基金撬动各类私募股权投资进行融资；较为成熟的项目则可以通过在科创板、创业板发行股票或可转换公司债券进行大规模融资。通过上述融资路径多措并举，将在公共基础设施建设及战略性新兴产业等领域获得规模化的融资支持，这将在缓解财政紧平衡的基础上促进经济社会稳定发展和产业有序转型。
2.推进社会事业预算绩效管理以提高财政资金的使用效率。以社会主义市场经济体制为发展基础，我国在社会发展领域投入了大量财政资金，这为人民生活品质的基本保障奠定了基础，但持续性的大规模投入也是形成财政紧平衡的重要原因，如何在社会发展方面进行合理、高效投入，已经成为财税体制改革中的重要研究任务。
应确定多元主体合作机制中合理的预算目标，以预算执行的监控和预算完成的评价和考核指导全流程的社会事业财政支出，这既是我国社会事业不断进步的财政制度保障，也有助于提高财政资金的使用效率，从根源上改善财政紧平衡。关于社会事业的预算绩效管理，一是关注预算编制重点领域的绩效评价，诸如脱贫攻坚相关项目、农田水利基础设施，以及涉及教育、就业等民生事业的资金需求，都需要财政支出予以重点保障和支持；二是确保预算执行过程中的实施效果，注重财政资金的发挥拉动和放大作用，通过督办和监控手段确保财政资金通畅到达基层预算单位和社会事业发展环节，在提高财政支出绩效的同时，及时保障了各项社会事业的支出；三是对预算进行动态调整，以根据国民经济和社会发展的要求适时予以政策支持；四是对预算进行全流程管控，以强化财政支出对社会经济发展提质增效的作用。上述举措将对财政资金的高效运行起到制度保障，也会间接减少财政紧平衡的压力。
3.将ESG转型成本纳入企业发展规划合理压降财政支出。在ESG转型过程中，财政资金的投入为行业转型提供了重要的支撑和良好的示范效应，但随着支出规模渐大，也给各级财政带来了不小的压力，从权责利对等的原则，ESG转型成本更多地由企业承担是大势所趋，这将在发展的进程中逐步改善财政紧平衡的压力。
在市场经济发展的过程中，我国经济高速增长一度过于依赖粗放式、集约型的发展模式，改革之初的成本主要是由财政和企业投资共同承担。随着高质量发展成为经济增长的核心目标，我国ESG转型的路径已经全面开启，企业的社会责任、环境保护、公司治理都应该逐渐纳入自身的生产成本并在发展规划中予以明晰。具体来看，我国ESG转型应分期分批循序渐进推进，从行业对社会的负外溢性为依据进行布局。第一层次从重污染、高耗能以及大量使用资源的行业推行改革，这些行业在生产经营的过程中对社会有着较大的负外溢性，比如煤炭、石油、有色金属开采及冶炼等行业，相关领域从经济和社会发展两个层面都有转型的要求，对其从项目立项和投资等环节进行ESG评价势在必行；第二层次从有一定污染但有相对成熟解决方案和绿色产品选择的行业推行改革，比如化工、医药、建筑材料等行业，这些行业已经开始转型发展，部分企业甚至已经成为绿色生产领域的标杆，对相关行业的ESG考核有利于加速其产业转型升级；第三层次应从土壤修复、风力发电、生物质材料等行业推行改革，这些行业对社会经济发展有着较大的正向外溢性，但相关产业正处于发展早期，可在行业发展中逐步引入ESG评价，在促进相关产业发展的同时也有助于优化ESG评价标准。随着ESG转型成本纳入企业发展的战略规划，各级财政的投入增速将有望得到控制，缓解经济增长中财政紧平衡的压力。
（三）积极稳妥化解地方债务压力
财政紧平衡的状态延续有可能衍生一个新的矛盾，即政府赤字增加、债务超限。要解决财政紧平衡的问题，一方面需要在推动经济稳定、有序增长的同时拓展财源，在提高财政预算绩效的同时压降支出；另一方面还需要积极稳妥地化解政府债务压力，避免紧平衡的状态诱发系统性金融风险。
1.深化财税体制改革，根治地方政府债务超限增长的源头。中央与地方政府的财权与事权不顺应、财力与事权不匹配，这是地方基层政府财政收支紧平衡的重要制度性诱因，近年来，深化改革使我国各级政府的事权与支出责任匹配度渐高，随着财税体制改革的继续深化，形成事权与支出责任相适应的全套财政制度安排，是根治地方政府超过预算限额负债的根本之策。
1994年分税制改革至今已近三十年，此项改革为我国改革开放的攻坚阶段起到了重要的支撑作用，对其后的产业崛起和结构转型贡献巨大，一批重大项目上马，基本社会保障制度得以建立，分税制为我国社会经济的全面发展打开了重要的窗口期。但随着社会主义市场经济体制的进一步发展和完善，分税制改革深化过程滞后带来的问题也开始逐步显现。由于各级政府的事权和财权界定不够清晰，财力丰厚的区域有较足够的能力覆盖其事权，就更愿意保护税源而实行类似“包税制”的收缴方案；财力不足的区域则要通过“刮地皮”的方式充实政府财力；各地行为短期化的“土地财政”不但有可能推高地价，也受制于可售土地的有限性而不可持续。随着供给侧结构性改革的推进和不断深化，很多区域的土地价格受到宏观杠杆率下行、土地政策收紧、房地产政策严控等因素的影响而持续走低，财力不足的地方政府只好通过违规举债的方式来进行融资，进而导致地方政府实际债务率不断攀升，部分区域隐性负债形势严峻。这造成了相关区域持续性的收支不平衡，财政紧平衡局面中的矛盾在不断积累。
党的十八届三中全会以来，中央明确要求建立事权和支出责任相适应的制度，并通过优化转移支付来补助地方政府执行基层事权。在此基础上，财政预算部门设计了由中央到地方政府的支出责任清单，并以此清单为依据逐步细化和优化，在清晰各级政府事权的基础上来进行支出责任的划分，在改革过程中通过转移支付支持欠发达地区已取得初步成效。在未来一段时间，应继续对我国中央与地方各级政府的事权和支出责任进行明晰和细化，并以此为基础来进行地方税体系建设，在配套改革中优化相关权责利的确认，最终以税收的法定原则和其他法律法规予以保障，从根本上解决地方政府超限融资的动力机制问题，从而化解财政紧平衡的底层压力。
2.优化区域间偿债方案，拓宽地方政府融资渠道。区域经济发展差异造成的财力差距，以及地方政府融资渠道单一，造成了不同地区债务负担迥异，需要因地制宜，根据区域特征制定地方政府融资规划、拓宽融资渠道，探索破解财政紧平衡的可行路径。
从我国区域间债务水平差异来看，并非欠发达地区债务水平就一定高，单以债务总量来衡量，高负债水平的区域有两类，诸如发达地区的江苏和欠发达地区的贵州，这两类高负债的成因截然不同。江苏的高负债主要源自经济高速增长下的社会发展需求也很高，政府相应的支出责任总量很大且呈持续增长态势；贵州的高负债则源自在经济增长水平较弱的情况下，公路、铁路、其他城乡基础设施建设超速增长所形成的支出责任超预算规模增长。同样，低负债水平的区域也有两类，比如发达地区的北京和欠发达地区的青海，这两类低负债的成因也大不相同。北京的低负债源自良好的产业基础奠定了夯实的税基，其财政收入能够在很大程度上覆盖该区域的支出责任，更不要说北京作为首都，其相当一部分支出责任由中央相关部门承担，区域负债总量就相对小；青海的低负债源自其产业发展基础很弱导致其债务融资能力较差，同时，青海省内有大片诸如三江源自然保护区等国家限制发展的区域，不得实施工商业开发，因此其融资动力也不足，总体上负债总额低。上述区域间差异决定了化解地方政府债务的路径选择和实施方案也一定应是差异化的。
因此，在不同区域化解地方政府债务的路径选择一定要强调因地制宜，根据其债务成因来制定化解债务风险的方案。具体来看，在北京等财力较强、负债较低的区域，可以相对放开其债务融资限制，相对而言其未来一个时期内债务风险也较小；在青海等财力很弱、负债较低的区域，以及财力较弱、债务规模巨大的贵州，和财力较弱、债务规模较大的黑龙江等区域，考虑到其偿债能力较弱，必须严格限制其债务融资尤其是隐形债务融资，通过严格的预算绩效管理，将其支出责任设计为由中央转移支付为主、本级财政支出为辅的模式来促进其均等化发展。
四、结语
由于经济结构转型、房地产降速以及疫情冲击等因素影响，我国经济增长速度持续下降，财政紧平衡成为一种常态。本文从财税体制改革、全面预算管理和绩效预算考核的运行机制出发，探讨了财政紧平衡的原因和发展路径，试图为财政紧平衡的有效缓解寻找合理路径，这既是新时代中国社会经济发展的重要支撑，也是当下国家治理和政策完善的当务之急。毕竟，从长周期的视角来看，没有一国能够始终保持财政平衡并持续运行，短中期的财政紧平衡时有发生，需要通过有效的财政治理加以缓解，长期的财政紧平衡则要通过改善经济结构、公平社会发展、选择合适的融资路径并把握恰当的投资节奏，增加高效供给、挖掘有效需求，最终实现内生的财政结构优化和债务管控，这也是我国高质量发展新阶段财政治理追求的现实目标。
（注和参考文献略）
李全、宋高雅，南开大学金融学院，邮政编码：300071，电子邮箱：nkdale@126.com；
贾康，华夏新供给经济学研究院，邮政编码：471999，电子邮箱：1848911343@qq. com。
原载《经济学动态》2022年第4期，全文可见经济学动态网站“最新目录”栏目。
贾 康 简 介
第十一届、十二届全国政协委员、现任全国政协参政议政人才库特聘专家，华夏新供给经济学研究院创始院长，中国财政科学研究院研究员、博导。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。北京、上海、福建、安徽、甘肃、广西、西藏等地方政府特聘专家、顾问或咨询委员，北京大学、中国人民大学、国家行政学院、中央社会主义学院、南开大学、武汉大学、厦门大学、安徽大学等多所高校特聘教授。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。1995年享受国务院政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受党和国家领导同志之邀座谈经济工作。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”、“十三五”规划专家委员会委员、国家发改委PPP专家库专家委员会成员。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长，第二届理事会期间任首席经济学家），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》、《供给侧改革：新供给简明读本》以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”）》，2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017-2020年又撰写出版《供给侧结构性改革理论模型与实践路径》、《供给侧改革主线上的未来财税》、《财政学通论》等多部专著。2021年与刘薇合作《双循环新发展格局》一书又获评“2021年度中国好书”。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学社会科学6268种学术期刊700余万篇文献的大统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，综合指数3429，遥居第一，是经济学核心作者中的代表性学者。
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