枣庄市土地利用现状概述（构建节地型土地利用新格局）

山东·枣庄

枣庄市土地利用现状概述（构建节地型土地利用新格局）(1)

薛开元摄

节约集约用地是缓解土地供需矛盾的重要抓手，是确保经济社会可持续发展的当务之急。山东省枣庄市属于资源枯竭型城市，市中区耕地后备资源不足，土地供需矛盾凸显，亟需走出一条土地节约集约、高效利用之路。

近年来，枣庄市市中区高站位、全领域推动土地节约集约利用，从实行“标准地”模式供地，保障项目“拿地即开工”，到盘活存量建设用地，加快处置批而未供土地；从守住耕地“基本盘”，落实最严格的耕地保护制度，到实施全域土地综合整治，落实增减挂钩、占补平衡……枣庄市市中区抓好“手中牌”，算好经济账，积极践行绿色发展理念，促进全区形成生产空间集聚高效、生活空间宜居宜业、生态空间山清水秀的节地型土地利用新格局。

创新土地出让模式

强化“标准地”供应，推动地下空间开发

近年来，山东省枣庄市市中区坚持土地要素跟着项目走，精准要素保障，积极推行“标准地”供应。为解决以往土地出让手续多的难题，市中区明确在土地供应前，由区政府统一开展地质灾害、压覆矿产、环境影响、水土保持等评估和普查，同时公开发布土地用途、规划条件和相关控制指标出让公告，在土地成交后纳入土地出让合同。同时，在签订土地出让合同前，由区政府或者开发园区同用地企业签订《工业项目“标准地”履约监管协议》，强化用地要素保障。自2020年以来，市中区已出让工业用地“标准地”27宗，面积700亩，逐步建立完善了“市场运作、政府守信、企业履约、过程监管、失信惩戒”的“标准地”出让制度体系，促进工业项目尽快落地达效，进一步提高了全区土地节约集约利用水平，全方位推动市中区经济高质量发展。

地下空间在改善基础设施、提升空间容量、缓解交通压力等方面发挥着不可替代的作用。市中区在地上发展空间有限的情况下，积极做好存量建设用地及地下空间利用文章，鼓励企业综合开发利用地下空间，破解制约企业发展土地瓶颈问题。为最大力度惠企利民，市中区提出，经营性项目使用地下空间的，以有偿使用方式取得，地下一层不低于所在区域相应土地用途基准地价的20%，地下二层按地下一层标准减半，地下三层按地下二层标准减半，以此类推。2020年以来，市中区共出让地下空间国有土地使用权17宗，面积1106余亩。

枣庄市土地利用现状概述（构建节地型土地利用新格局）(2)

枣庄市市中区泰和水处理产业园

“我们不仅要拓展土地的‘高度’‘广度’，更要挖掘地下空间的‘深度’，为市中区打开立体发展新格局。”市中区自然资源局局长宋青表示，随着城市地下空间开发工作的展开，将进一步提高地下空间设施利用水平，积极改善城市环境面貌。

市中区自然资源事业发展中心主任何俊银介绍说：“我们遵循规划引领、分层利用、安全可控、绿色环保的原则进行地块空间出让，将地下空间开发建设与旧城改造、商业开发等有机结合起来，效果显著。”今年，一宗面积121亩的商住用地，正在按照地上地下土地使用权同步出让新模式进行供地，进一步促进土地节约集约利用。

盘活闲置土地

挖潜低效用地，处置批而未供土地

市中区以挖潜低效用地为突破口，向“土地存量”要“发展增量”。2020年以来，市中区摸索出了一整套挖潜低效用地的经验方法，共挖潜低效用地632余亩，实现了旧资源“焕新发展”。一是摸清底数，按照投资协议约定内容、实际投入产出等，对现有项目用地情况进行全面清理排查和“回头看”，做好分类，聘请专业技术队伍建立可靠有效的数据库，定时更新数据库内容，实行动态管理。二是对于原土地使用权人自行改造类的低效用地，通过鼓励企业自主改造、兼并重组、空置厂房分割转让等方式分门别类进行整理提升。三是对于政府收储改造类的闲置土地，尽快督促项目落实，及时提醒企业签署供地合同（划拨决定书），及时提醒企业办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证等，尽量避免因各类证件不全而无法盘活的情况。在此基础上，坚持问题导向和“一地一策”原则，加大低效用地有效处置力度。

原枣庄市国棉一厂经济效益低下，且厂区内厂房及职工宿舍等设施年代久远、老化严重。2014年，市中区积极开展保障性安居工程建设，将该区域职工宿舍区域纳入棚改计划。经过几年的不懈努力，最终于2021年5月与原产权人379户居民和枣庄祥泰置业有限公司等两家公司达成一致，签订了征收协议，并对当事人进行了补偿。2021年7月，该厂区及职工宿舍楼所在地块通过政府收回再供应的方式出让给枣庄祥泰置业有限公司。如今，18幢商业及住宅楼拔地而起。“之前的一棉厂居住环境不好、生活不便，现在政府把这块地盘活了，环境变好了，我们这些老住户切实得到了实惠。”原厂区内住户张先生说。

据悉，市中区闲置土地大致可分为两类，一类是“三图一致”征收得批而未供土地供出后转化而成的闲置土地，该类型闲置土地的特点是地上的建筑物在多年前已建成并投入使用。第二类是征收后净地出让的土地，因为部分原因一直未开工造成的闲置土地。

“处置闲置土地要做到‘一对一’，坚持对症下药，才能形成良性循环。”何俊银说。为加快闲置土地处置，市中区坚持问题导向，现场实地调研、评估，协调解决疑点难点问题，分类分批处置闲置土地。其中，对于“三图一致”的地块且经核实符合相关政策的闲置土地，市中区自然资源局积极协调区行政审批局出具该地块无需办理建筑工程施工许可证的说明，并上传动态监管系统销号；对于因部分原因造成的闲置土地，市中区在充分调研的基础上，统一协调，坚持“一企一议”“一地一策”，加强同企业沟通交流，打通处置闲置土地的难点、堵点。2020年以来，市中区累计盘活闲置土地2617余亩。

在此基础上，市中区深入挖掘内部潜力，提高土地利用效率，全面处置全区批而未供土地，制定了相关的政策保障措施。一是加强组织领导。成立全区批而未供工作领导小组，负责专项行动的组织推进。各镇政府、街道办、园区管委会、区有关部门建立问题化解机制，细化分解目标任务，定责任人、定任务、定完成时限，推动专项行动高效有序开展。二是建立联动机制。全区有关部门按照各自职责，加快办理批而未供土地处置利用涉及的有关审批手续，加强工作对接，及时通报情况。简化审批流程，加快审批速度。机关事业单位、国有企业用地形成批而未供和闲置的土地，其上级主管部门要督促其限期办理用地手续，推动开发建设。三是强化监督管理。实行通报考核制度，区政府组织各相关职能部门对各地块的处置情况进行定期督促检查，及时公示督查结果，将督查情况纳入年度绩效考核和年度目标责任考核，并作为年度新增用地计划分配的重要依据。对工作不到位、不作为、不落实的，实行责任追究。四是建立长效机制。加快建设用地供应，提高建设用地开发利用效率。建立源头防范和建设用地征地、供地、监管的全程跟踪动态监管机制，切实提高土地资源的利用效率，促进土地管理工作规范化、精细化。

严守耕地红线

加强自然资源执法，确保耕地总量动态平衡

市中区积极落实最严格的耕地保护制度，加强耕地保护工作相关制度建设，出台耕地保护补偿激励、永久基本农田占用补划踏勘论证等政策，印发《市中区耕地保护责任目标考核办法》《关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》，把耕地保护纳入镇（街道）党政领导任期考核的重要内容，严格按照规定开展考核并落实奖惩。

一方面，市中区全方位推动自然资源监管执法方式转变，加强山东省空天地一体化自然资源监测监管系统执法场景的应用，组织镇（街）、村（居）用户参与系统培训，对发现的违法问题及时填报系统、及时落实追踪，对违法行为形成强力震慑，有效减少卫片执法违法问题。为进一步加强数字赋能，市中区还采取购买第三方服务的方式，切实解决卫片执法中“卡脖子”问题，提高了卫片执法的时效性、精准性和系统性。

另一方面，市中区全面做好自然资源执法动态监管，按照制定的巡查方案，结合日常工作实际开展区级和镇（街）两级动态巡查。今年以来，市中区自然资源局执法人员开展日常巡查72次，发现违法行为责令停工23次，立案调查13宗，接到镇（街）自然资源所上报“零报告”70余次，对经核实属实的组织执法人员立案查处，有效强化自然资源违法行为的源头管控。同时，市中区加强自然资源全链条监管，畅通职能部门内部移送机制，推动工作协同联动，形成执法、监管、保护的合力。

为进一步加强耕地保护工作，市中区推动落实“早发现、早制止、严查处”的工作机制，促进卫片发现违法占用耕地问题和新增违法占用耕地问题实现“双清零”。对于发现的耕地“非农化”问题，以“零容忍”的态度，通过压实镇街属地管理责任、实地指导监督整改等方式，及时消除违法状态，严格保护耕地。

枣庄市土地利用现状概述（构建节地型土地利用新格局）(3)

枣庄市市中区西王庄镇旺达现代农业园无土栽培基地

2020年9月，卫片执法中发现市中区西王庄镇黄楼村辖区内存在一处疑似违法图斑。图斑下发后，市中区自然资源局立即组织对图斑情况进行核查并上报卫片执法系统。经核查，该地块未经批准于2020年7月违法占用耕地2.5亩建设钢结构厂房，属于“非农化”违法占地。经过市中区自然资源局与所属镇街共同努力，违法建设全部拆除到位，违法占用的耕地已恢复至可耕种状态。

此外，市中区充分发挥社会资金投资土地开发整理的作用，积极探索并形成一套完整的从项目立项到规划设计、项目施工、耕地储备与建设项目占用耕地挂钩的运作机制，逐步做到耕地先补后占，为全区耕地总量动态平衡奠定了坚实基础。

开展土地综合整治

做好增减挂钩工作，加强绿色矿山建设

一直以来，市中区都把城乡建设用地增减挂钩作为保护耕地、促进土地节约集约利用的重要抓手，多措并举推进项目开展。一是全面摸排符合挂钩项目实施条件的地块，做好增减挂钩工作。2021年立项实施2个增减挂钩项目，产生挂钩指标319亩。2022年编制并上报了《市中区西王庄镇增减挂钩项目区拆旧复垦实施方案》，在西王庄村、高庄村、赵庄村继续实施增减挂钩项目，预计产生指标768亩。二是规范各类流程，强化后续利用。对立项、实施、验收各环节采用内业判读和外业审核的方式进行把关审核，确保地块拆除复耕到位。同时，对已复垦耕地进行不定时巡查检查，落实监管责任，坚决杜绝在复垦耕地上进行非农建设，严防复垦耕地撂荒。

为整合利用耕地资源，落实占补平衡工作，经开展图斑筛选、实地踏勘、专家论证等工作，2021年，市中区立项了4个土地综合整治项目，目前该批次项目已全部完成外业施工。通过土地综合整治项目的实施，实现了对辖区残次林地、低效园地、其他农用地和未利用地的综合整治利用，保障了项目用地需求。

2020年以来，市中区按照创建先行区的部署，把绿色矿山建设作为“发展生命线工程”来抓，围绕打造绿色矿山发展先行区目标，坚持“规划引领、标准倒逼、标杆带动、科技支撑、综合利用”的创建模式，在提升绿色矿山发展理念上下功夫，在政策引导和建设指导上做文章，在推进绿色改造和生态治理上求突破，在破解制约矿山生存和发展瓶颈上找出路，着力推进矿山绿色高质量发展。

枣庄市土地利用现状概述（构建节地型土地利用新格局）(4)