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本文作者：赵帅 北京在明律师事务所
导读：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“条例”），国有土地上房屋的征收行为应以实现公共利益为前提。而“条例”规定的“公共利益”即包括“旧城区改建”这一情形。虽然“条例”中第八条第五项表述中已体现“旧城区改建”之概念，但根据实践经验，关于“旧城区改建”的界定仍有应然和实然之别，其影响也不尽相同，应予区分。
“旧城区”“棚户区”“城中村”三者的界定与征收程序
根据“条例”之规定，关于“旧城区改建”所指的“旧城区”，应系空间布局相对密集紧凑，且对于群众生产、生活安全而言，已有相当的潜在危险性，或特定危险性的老旧房屋，以及基础设施落后，已严重制约城区经济、社会进一步发展的地段。
在实践中，部分行政机关所发布的，与国有土地征收有关的文件，存在将“旧城区改建”与“棚户区改建”、“城中村改建”等词语高度牵连使用或替代性使用的现象。对改建对象是否系“旧城区”的判断，离不开对“棚户区改建”、“城中村改建”的识别和区分。
首先，关于“棚户区”，因法律、法规、规章以及规范性文件都没有对“棚户区”的认定标准作出具体规定。而参考财政部、国家税务总局的通知和住房城乡建设部的意见，可知行政部门一般可依据相关区域内房屋的建筑结构复杂度、建造年限成新度、周边基础设施状况和功能的老旧度、生产生活的危险度等综合认定相关房屋是否属于棚户区范围。
由此，主要从区域内多数房屋、建筑的现有物理状态不宜继续利用进行判断。且因其下附着土地无疑皆以国有土地性质为前提，所以“棚户区”与“旧城区”二者概念有重叠。
此时，对于“棚户区改建”当然适用“旧城区改建”。根据征收与补偿之规定，其征收或拆迁应遵循“条例”规定程序，且其安置补偿标准应不低于周边同类房屋建筑市场价值，甚至较拆迁之前生活水平有所改善。
其次，对于“城中村”，结合湖南省人民政府有关通知，行政机关可将城市建成区内，原有农村建制被撤销、村集体土地已大部分收归国有、原有农村村民已基本化为城镇居民户口、或依法被划入城市规划区的原村庄所在区域认定为“城中村”。
这与之前对于“旧城区”的认定明显有所区别。因“城中村”不一定均具有“旧城区”之“旧”、“危”集中之特点，其本身除被城镇包围的“区位”外，就在于基本“国有化”的土地性质上。且后者对于是否能被纳入到“旧城区改建”范畴，以及拆迁所采取的程序和补偿标准的认定，具有重要影响。
其中，对于大部分村集体土地尚未转变为国有土地性质的村落，应先审查其是否已被依法列入城市规划，再审查其建筑物理状态是否属于“危旧”，且严重制约当地经济、社会发展。而不应草率推定被城镇包围或半包围的村庄即属于“城中村”。
如非“城中村”，其征收并不该执行“条例”，而是应按照《土地管理法》规定程序进行征收。即先安置补偿，后行政批准，且“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”。
同时，根据新修正的《土地管理法》有关规定，允许村集体经营性建设用地以出让、出租等方式交由单位或者个人使用。这就意味着非“城中村”性质涉及的土地使用权，允许村集体自行处分，而无需经过国有化征收程序。
另外，如确属于“城中村改造”，则其区域内涉及的国有土地部分可执行“条例”征收和补偿规定。对于集体土地，笔者认为征收程序或使用权出让、出租等仍应按照《土地管理法》规定处理。因其本身已化为城市范围，从公平、合理角度考虑，此时有关拆迁安置补偿标准——“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”标准，宜参照“条例”即安置补偿标准应不低于周边同类房屋建筑市场价值。
“旧城区改建”与“棚户区改建”有一定重叠，二者之间有替代情况发生，但“城中村改建”则不然。虽实践中行政机关文件有将“城中村改建”与“旧城区改建”相混淆，但其是否应被纳入“旧城区改建”范围存疑，应视具体情况综合评定。
即便属于“城中村改建”，其所涉拆迁程序和补偿标准，适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》还是《土地管理法》有关规定，也应视土地具体性质不同而进行区分处理。
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