欧盟反食物浪费实践经验及启示
作者：陈川
作者单位：山西大学法学院太原
文章刊发：陈川. 欧盟反食物浪费实践经验及启示[J]. 世界农业, 2022 (12):24-33.
1 引言
粮食安全是民生问题之根本。2020年8月，针对餐饮浪费问题作出重要指示，强调要加强立法，强化监管，采取有效措施，建立长效机制，坚决制止餐饮浪费行为。2021年4月，《中华人民共和国反食品浪费法》（以下简称《反食品浪费法》）出台，为维护粮食安全提供了稳健的法治保障。尽管如此，中国反食物浪费机制依然处于初步探索阶段，对食物浪费概念的界定、食物浪费行为的评估标准、食物处理等级制度、食物捐赠制度等均未进入系统与深层次的研究。在当前环境下，如何通过制度有效约束食物供应链各环节的浪费行为、协调节约粮食与市场效益之间的矛盾等均是亟待解决的问题。
食物浪费现象在全球范围内普遍存在，目前全世界每年生产的13亿吨可食用食物中有1/3被浪费。FUSION项目研究显示，欧盟各国每年有8 800万吨食物被浪费，相当于每人每年浪费173千克粮食，成本约为1 430亿欧元。减少与防止食物浪费日益被认为是减少粮食系统对环境影响、实现全球可持续发展的有效方法。但是，食物浪费的问题长期以来被世界各国所忽视，到目前为止仍然处于相对初级的研究阶段。一直到2010年2月，国际与欧盟层面才开始迈出减少食物浪费行动的第一步。近年来，欧盟在联合国粮农组织（FAO）的引导下，针对食物浪费问题出台并制定了一系列政策和制度，在立法设计、制度创新、技术方法、社会合作等方面取得了诸多成效。
目前世界各国针对食物浪费问题的研究颇为丰富，而围绕整个食物供应链中的食物损失与浪费的系统性研究并不多。有研究显示，发达国家（主要包括北美和欧洲）的食物浪费主要发生在食品供应链的末端(零售和消费阶段)，而发展中国家的浪费则更多地发生在食物供应链的早期阶段(生产、收获和加工)。因此，围绕食物供应链展开对食物浪费问题的探析具有现实意义。当前国内已有研究对域外相关主题的政策介绍、实证分析较多：宗会来对欧盟减少食物浪费的主要做法、原因及启示进行了分析,思雨介绍了意大利杜绝食物浪费的立法与实践经验,唐霁介绍了法国反对食物浪费的立法与实践经验,沈立萍对德国政府与社会近期反食物行动中的政策进行了研究,杨东霞等采用比较研究的方法对域外国家和地区反食物浪费的政策、立法、制度等方面进行了论述,黄锡生和饶能从法学专业的角度对域外反食物浪费的相关立法规范进行了比较研究,申宇哲等分析了美国和法国反食物浪费的政策、立法及制度经验。总体而言，现有研究多集中在对国家或部分区域中反食物浪费做法的介绍与分析上，针对反食物浪费经验的系统性研究相对薄弱。欧盟反食物浪费体系较为成熟，主要表现在两个方面：从横向看，欧盟反食物浪费的原则、政策、立法、制度各方面均已形成较为成熟的体系且具有内在的逻辑一致性；纵向来看，从国际层面、欧盟地区以及成员国的做法中也能较为清晰地看到其治理该问题的逻辑脉络。本文以欧盟地区为研究对象，结合中国当前反食物浪费在实践方面主要存在的问题提出完善建议，以期能为中国节约粮食、反对浪费政策略尽绵薄之力。
2 食物浪费的概念廓清
对“食物浪费”概念的界定是反食物浪费行动的第一步。食物浪费的定义及其范围会对具体政策与法律制度的形成产生决定性影响。目前，对食物浪费较为权威的定义见于FAO与欧盟第178/2002号条例的规定中。
2.1 联合国关于食物浪费的定义
FAO认为，食物浪费（food wastage）是指因变质或浪费而损耗的食物。术语“浪费”（wastage）包括“食物损耗”（food loss）和“食物浪费”（food waste）两方面的含义。该定义主要根据食物链的不同阶段而设计。
“食物损耗”指由于供应链中食物供应商(不包括零售商、粮食服务供应商和消费者)的决策和行为而导致的食物数量或质量受损。食物损耗主要发生在供应链的前期环节，此类损失主要是由食物供应链生产效率低下所致，如食物生产基础设施和物流不完善、技术水平较低、供应链参与者的技能、知识和管理能力不足等。此外，自然灾害也在其中起到了一定作用，实践中具体表现为从收割、屠宰、捕获直至零售环节（不包括零售环节）沿食物供应链丢弃、焚化或以其他方式处置的任何食物，并且不重新参与任何其他生产性利用。
供应链后期的浪费称为“食物浪费”，指由于零售商、食物服务供应商和消费者的决策和行动而导致的食物数量或质量受损。此类浪费通常由于食物变质或其他原因，如市场供应过剩或个人购物及饮食习惯所致。数据资料显示，发展中国家的食物浪费主要发生在食物供应链的前端，如作物收获以及加工阶段；而发达国家的浪费则发生在零售和消费阶段。总体而言，世界各国在食物供应链各环节都存在比较严重的浪费问题。
2.2 欧盟有关食物浪费的定义
欧盟第178/2002号条例第2条对“食物”进行了明确的定义。食物指预期或合理预期会被人类摄入的已加工、部分加工或未加工的物质或产品。此外，食物不包括饲料和活动物，除非其已准备投放市场供人食用，也不包括收割前的植物。“食物浪费”的定义在《废物框架指令》(Waste Framework Directive)第3 (4)(a)条中有明确规定：“食物浪费是指任何符合欧盟第178/2002号条例定义被丢弃的食物”。第178/2002号条例还明确指出，饮品也属于食物的范围，在食物制造、加工过程中有意添加的水亦属于食物。但由于清洗冷却等其他原因将水用于食物生产过程，并与食物废弃物一起转移的不属于食物浪费。
尽管FAO和欧盟对食物浪费进行了明确的定义，但基于各种因素的影响，食物损耗和食物浪费的外延极为广泛，例如基于市场准入标准导致的本可食用的食物无法出售，或基于各国饮食文化的差异导致食物浪费的标准不一。因此，有必要针对供应链各环节更加细致地对食物浪费作出进一步的解释，才能建立科学合理的食物浪费和损耗评估体系。
2.3 中国关于食物浪费的概念界定
中国《反食品浪费法》第二条对“食品浪费”的定义为：“本法所称食品浪费，是指对可安全食用或者饮用的食品未能按照其功能目的合理利用，包括废弃、因不合理利用导致食品数量减少或者质量下降等。”本法条采用了“食品”一词，而非“食物”，主要是要照顾到与其《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）之间的衔接问题，但《反食品浪费法》第二条对“食品”进行概念界定时强调食品包括各种工人使用或者引用的食物。根据定义的内容看“食品”与“食物”的区分不大。
相较而言，中国与FAO及欧盟关于食物（食品）浪费概念的主要区别在于：第一，中国没有采用以食物供应链为主线对食物浪费进行分类描述的方法，而是选择了概括式的表述方式。第二，中国食品（食物）浪费的概念虽采用概括式的表达，但未对例外情况的浪费行为进行明确界定。相较欧盟“概括式 列举式”的概念表述，中国对食物浪费的定义内涵较窄而导致外延较宽泛，这意味着实践中易因对食物供应链不同阶段的浪费概念解释空间过大而导致执法效果不佳的风险增大。
3 欧盟及其成员国反食物浪费的治理路径探析
欧盟结合其自身的发展状况以及食物浪费的主要成因建立了一条以政策与立法为先导、资金与技术为支撑、促进政府与市场主体多元共治、鼓励全民积极参与的反食物浪费综合治理路径。
3.1 以政策与立法为先导，确立反食物浪费法治依据
3.1.1 以国际反食物浪费政策为依托
欧盟的反食物浪费政策是以国际层面旨在动员反食物浪费行动政策为依托的。减少食物浪费的可持续发展目标12.3是《改变我们的世界:2030年可持续发展议程》（Transforming Our World: The 2030 Agenda for Sustainable Development）的重要组成部分。2015年9月，由193个成员国参加的联合国大会通过了该决议。目标12.3指出，到2030年将零售和消费者（不包括初级生产层面的食物损失与浪费）人均食物浪费减少一半，并减少生产和供应链沿线的食物损耗。该目标为欧盟及世界各国采取减少食物浪费行动提供了广泛的实施空间。
此外，国际团体提起的关于反食物浪费的倡议也是国际政策的重要组成部分。2016年1月，由政府、企业、国际组织、研究机构、农民团体和民间社团组成的联盟提出“夺标12.3倡议”（Champions 12.3 Initiative）是有关食物浪费的重要国际倡议之一。该倡议致力于加速实现2030年可持续发展目标12.3。二十国集团(G20)围绕食物损耗和浪费问题成立了农业首席科学家会议。该会议由德国牵头开展进一步的联合活动，并建立了门户网站，提供最新的相关研究活动、科研创新和现有科学专门知识的信息。
综上，欧盟在实践行动之前是以国际层面的体系化政策为依托来支撑其反食物浪费相关政策、立法、具体制度等方面的合理性与可行性。从政策发布的内容看，欧盟相关政策的逻辑也是围绕食物供应链沿线的参与主体确定反食物浪费行动的主要内容与方向，同时构建以政府、企业、相关团体等构成的多主体共治的反食物浪费治理机制，这与国际层面的政策逻辑与目标基本吻合，为欧盟区域具体制度的设计指明方向，并体现出欧盟针对食物浪费治理的决心与信心。
3.1.2 发布具体政策，明确反食物浪费治理路径
从2011年起，欧盟逐年发布系列政策，为治理食物浪费问题搭建框架指引。
第一，确立食物浪费减半目标。2011年欧盟发布《欧洲资源高效路线图》（2011 Roadmap to a Resource Efficient Europe），将食物浪费明确纳入政策议题。该文件确立了到2020年欧盟食物浪费处理减半的目标。欧盟委员会将进一步评估减少整个食物供应链浪费的方法，并在2013年前通过可持续食物宣传来降低粮食生产和消费模式对环境的影响。
第二，鼓励国际合作，重新启动现行相关立法的审查。2013年第七个环境行动计划(The 7th Environmental Action Programme )发布，主题是到2020年“在我们的星球范围内享受生活”。该计划明确提到食物浪费，并要求欧盟制定应对食物浪费的战略措施，采取有效措施加强成员国的合作，重审现行立法，增加弃置食物的堆肥和厌氧消化，并开展全民节粮运动等行动计划。
第三，提升反食物浪费行动优先级并提出具体的实施建议。2014年，欧盟委员会提出“迈向循环经济：欧洲零浪费计划”(COM 2014/0398 Towards a Circular Economy: A Zero Waste Programme for Europe)。2015年12月，欧盟将反食物浪费确定为优先行动计划，并再次确认欧盟对减少食物浪费的承诺。欧洲议会于2017年5月16日通过了第二项倡议——“资源效率：减少食物浪费，提高食物安全”（Resource Efficiency:Reduce Food Waste and Improve Food Safety)。该倡议要求欧盟统一食物浪费测量方法和食物浪费的定义,将废物指令框架中的等级结构运用到反食物浪费中,改进日期标记制度,在欧盟与成员国层面提升消费者的节约意识,改变增值税指令以促进食物捐赠,呼吁食物供应链各部门达成自愿合作协议抵制食物浪费等。
第四，修订《废物框架指令》，实现从食物供应链各环节减少浪费的目标。2018年5月30日，欧盟共同立法者通过了废物立法的修正案。欧盟及其成员国将采取措施减少食物供应链各阶段中的食物浪费，监测食物浪费水平并报告进展情况。2021 年 10 月，欧盟委员会发布了关于“减少食物浪费目标路线图的反馈”倡议并计划在2023年第二季度通过。该倡议是欧盟“从农场到餐桌战略”的一部分，也是《欧洲绿色协议》的一部分，目标是通过修订《废物框架指令》并设想在食物供应链各环节设置不同的减排标准以实现减少食物浪费的目标。
3.1.3 注重社会共治功能，明确划分供应链各主体的法律责任
欧盟各成员国是反食物浪费的主要行动者，也是反食物浪费专门立法的主要制定者。在国际组织与欧盟的政策指引下，欧盟各成员国发起了减少食物浪费的立法行动，代表性的国家有法国、意大利、德国、西班牙等。
2016年，法国通过了《反食物浪费法》，成为世界上第一个禁止超市丢弃或销毁未售出食物的国家。该法偏重于通过惩罚性措施明确食物供应链中相应主体的责任，并强制规定食物供应方与慈善机构和食物银行签订捐赠协议的义务，明确将未售出的过期食物捐赠给此类非政府组织的责任；禁止任何组织擅自销毁剩余食物并规定了相应的违法责任。
同年，意大利也颁布了《反食物浪费法》（Gadda Law）。与法国相比，意大利《反食物浪费法》倾向于采用鼓励的方式减少浪费。如简化捐赠监管制度，确定捐赠产品和定期分发食物的经营者范围，明确食物过剩、食物浪费的定义，建立食物使用等级制度。同时，强调在食物供应链中采取综合方法的重要性，提高消费者意识并通过立法为反食物浪费和回收项目设立基金。
德国于2019年2月发布了“减少食物浪费国家战略”。该文件通过确立全社会共同参与减少食物浪费的实施原则，强调社会共治的重要性。此外，由德国联邦食品及农业部牵头建立联合实施机制，确保食物供应链各部门之间的协调与合作，并通过举办全国性活动提高全民节约食物的意识。
2022年6月8日，西班牙部长会议批准了《反食品损失和浪费法（草案）》。该草案预计于2023年通过并实施。该草案采用严厉的惩罚措施对酒吧、餐馆及超市等与食品相关市场主体的浪费行为最高处以6万欧元的罚款。此外，西班牙主要以企业为规制对象，注重强调企业对食物浪费的年度统计义务，要求餐馆履行提醒消费者打包剩菜、以低价销售即将过期食品的义务。
综上可见，在国际组织与欧盟政策的指引下，欧盟成员国通过立法形式陆续制定了反食物浪费的具体制度,包括食物等级制度、食物捐赠制度、供应链联盟运行机制以及严厉的食物浪费惩罚机制等，由此构建起鼓励与惩罚并行、食物供应链主体合作及全民参与的社会共治型治理模式，以期通过系统全面地渗透反食物浪费机制增强该实践行动的成效。
3.2 构建系统的运行机制，统筹解决沿供应链中的食物浪费问题
欧盟及其各成员国根据食物浪费产生的主要特点——沿供应链蔓延，这一问题构建了多项具体的运行机制，其中所蕴含的社会共治理念是解决反食物浪费问题的关键。
3.2.1 建立食物等级制度，宏观管控食物供应链中的浪费
2008年，欧盟委员会出台了《废物框架指令》（Waste Framework Directive），并于2018年进行了修订。该指令明确规定了各成员国反食物浪费的义务，并要求各成员国需在2020年之前将其内化为本国法律。法国、意大利的食物回收标准就是依据废物等级制度进行捐赠并制定相关的激励政策。英国目前虽已脱欧，但其环境食品与农业事务部在2021年也根据该指令中的废物等级制度出台了《食品和饮料浪费等级规定》（Food and Drink Waste Hierarchy）。
欧盟在《废物框架指令》中定义了废物等级制度，即根据环境因素将废弃物按照优先级进行处理的制度。但欧洲的食物浪费等级制度并非由指令直接规定，而是由欧洲审计法院在废物等级制度的基础上改进的。欧洲审计法院认为，废物等级制度可以应用于反食物浪费中，但考虑到食物的特殊性应该稍加修改（图1）。在该结构图中，最上面三层（预防、捐赠和动物饲料）是可以在形成食物浪费之前所采取的措施，而下面三层（回收、其他恢复和处置）属于对食物垃圾的处理措施。出于环境和经济因素的考虑，应优先考虑在食物变成垃圾之前减少浪费。欧盟委员会在答复中认为，《废物框架指令》所界定的废物等级完全可适用于反食物浪费，故无须在欧盟废物立法中再规定单独的食物浪费等级。
图1 食物等级与食物使用等级
而2018年一份欧盟Research项目研究报告认为，由于食物的特殊属性，不宜将废物等级制度直接用于食物浪费中，需要建立单独的有关食物浪费的等级制度。建立食物等级制度的目标是最大限度将食物保留在供应链中以供人类食用，因此该等级制度应称为“食物使用等级制度”(图1)。该等级制度也是以废物等级结构为基础建立的，不同之处在于其建议根据食物的特殊属性建立独立的等级结构。
欧盟食物等级制度是欧洲审计法院在《废物框架指令》中关于废物等级规定的基础上设立的一项制度。该制度不是具体地从食物供应链中的某个阶段对浪费问题进行管控，而是从宏观的视角出发，通过在最佳整体环境下识别和优先选择，最大限度地减少和管理整个食物供应链中的剩余和浪费问题。该制度也是欧盟成员国制定食物再分配（如食物回收与捐赠制度）以及其他激励政策的基础之一，是预防食物浪费的一项基础性战略。
3.2.2 设立食物浪费测量机制，提升收集食物浪费数据的技术能力
食物浪费现象通常发生在食物供应链各个环节，且各环节产生的浪费具有不同的特征与原因，故减少食物浪费必须以掌握浪费数据为前提。2018年，修订后的欧盟《废物框架指令》第9条明确规定，成员国必须建立食物浪费测量机制来监测和评估各国食物浪费的预防措施和实施情况。2019年5月3日，欧盟委员会通过授权决定（Commission Delegated Decision）制定了单独针对食物浪费的测量制度。该决定主要面向食物浪费的测量问题，为欧盟成员国在确定食物浪费数据收集方面提供了统一的制度指引。该决定补充了统一测量其成员国食物浪费水平的通用方法和最低质量要求。欧盟委员会建议检测在食物供应链的每个阶段产生的食物垃圾的数据(表1)，同时，开发应用程序系统分析食物供应链在废物总量中所占的比例，并规定测量时间为至少每4年进行一次。
表1 食物供应链各阶段的浪费测量方法
测量方法分为直接测量与间接测量两种类型。其中，直接测量指使用测量装置直接或根据食物垃圾的体积确定样品的重量，包括对单独收集的食物垃圾的测量；扫描或计算指利用测量结果计算构成食物浪费的数量；垃圾成分分析指将食物垃圾与其他垃圾进行物理分离，确定分练出的垃圾的质量；日记指个人或家庭等定期记录丢弃食物的相关信息；调查与访谈要求在定量和定性数据的范围内开展调查，并获得适当的信息。
在无法直接(物理)获取食物垃圾或无法直接测量食物浪费的情况下可使用间接测量法，即质量平衡分析法与系数分析法。质量平衡是根据被测系统中食物的输入和输出以及系统内食物的加工和消费的质量来计算食物浪费程度；系数法是使用先前确定的代表食物生产或加工部门或个体经营者的食物浪费百分比，该系数或百分比应通过抽样或食物经营者提供的数据或其他方法确定。
采用统一方法测量食物浪费情况是欧盟迈向系统解决食物浪费的重要途径。该测量机制蕴含循环经济的运作理念，即在食物生产和消费系统中最大限度地回收有价值的食物原料，实现二次经济利用。统一的食物测量机制是获得关键数据并深度探测食物浪费程度的有效措施，如果缺乏统一的衡量食物浪费的定义和方法，无法准确获得食物浪费的真实情况、原因以及对未来趋势的预测。因此，食物浪费测量机制是欧盟系统解决食物浪费问题的关键环节和前置条件。此外，该方法还可对监测粮食浪费活动提供确定的标准，从而增加数据的可靠性与可比性，有利于后续针对不同的浪费现象采取有效的规制措施。
3.2.3 完善食物捐赠机制，从供应链末端防止浪费
根据前文所述，发达国家的食物浪费现象多集中于食物供应链的末端，而食物捐赠是抗击食物分配不均和减少最终填埋剩余食物数量的有效措施。为此，欧盟各成员国在法律上建立了食物捐赠制度来遏制供应链末端的浪费。欧盟各成员国的食物捐赠主要依托食物捐赠机构，其中以食品银行（Food Bank）为典型代表。食品银行是一种非营利性的慈善组织，它主要通过食物分发机构和流动厨房等中介向需要的人捐赠分发食物。欧洲第一个食品银行于 1984 年在法国成立，自2008年以来食品银行在欧洲大陆越来越普遍。如今法国约有350万人依赖食品银行,而Banque Alimentaire作为供应商在法国拥有100多家分支机构，每年为185万人提供2亿份餐食。
2017年10月25日，欧盟委员会发布《食物捐赠指南》(2017/C 361/01 EU Guidelines on Food Donation），明确规定了以捐赠方式将剩余食物再分配的行为。该指南旨在促进剩余食物的提供者和接受者遵守欧盟法规框架中的相关要求（如食物安全、食物卫生、可追溯性、责任、增值税等规定），为各成员国建立食物捐赠机制提供统一的参考框架，以实现减少食物浪费的目标。
第一，该指南明确了食物捐赠的参与主体。确立参与主体是明确划分剩余食物再分配义务与责任的前提。食物捐赠参与主体包括食物供应链各环节的参与人员与组织，具体包括食物捐赠者与接收者。其中，捐赠者主要指食物供应链中的供应商，即食品银行。第二，确定捐赠参与主体的地位与义务。意大利第166/2016号法律规定所有行为者、捐助者和慈善组织必须遵守《一般食物法》，要求捐赠参与者有良好的操作规范，确保捐赠食物的卫生安全，按照质量和卫生要求选择捐赠食物，将捐赠的产品与其他产品分开并确保所有捐赠产品的可追溯性。第三，明确参与主体在食物安全中的法律责任。法国要求食物捐助者和慈善机构购买责任保险，承担所捐赠的食物在储存、运输、分发等过程中出现的损害赔偿责任。德国在捐赠食物过程中发生的因产品缺陷造成的人身或财产损害赔偿适用《民法典》及《产品责任法》等相关规定。第四，要求向捐赠受益人提供准确的食物信息。欧洲议会和理事会关于向消费者提供食物信息的法规（EU）No 1169/2011确立了管理食物信息特别是食物标签的一般原则与责任。《食物捐赠指南》规定捐赠食物的标签中必须包含根据法规（EU）No 1169/2011第9条第1款规定的强制性细节清单。其中包括食物名称、配料清单、最短保质期或“使用日期”，任何特殊的存储条件和/或使用条件、营养成分等。
食物捐赠制度不仅有助于对抗食物供应链末端的浪费问题，也有助于减少用于工业用途或送往废物处理并最终填埋的剩余食物数量。《食物捐赠指南》为捐赠者和接受者确定了在欧盟重新分配安全、可食用食品的法律和运营障碍。
3.2.4 建立反食物浪费联盟，充分发挥社会共治优势
对法国油料作物的调查显示，食物浪费在供应链的早期阶段就产生了，多数情况下整条供应链上均存在食物浪费的问题。根据以上特点及成因，鼓励政府、行业团体、各类市场主体等建立反食物浪费联盟是欧盟各国减少食物浪费、充分发挥多元主体共治优势的重要措施。2016年10月，欧盟的一项调查显示，欧盟各国已建立了62个由食物供应链参与者组成的联盟，并在反食物浪费方面取得了较大的成效（表2）。
表2 欧盟部分成员国反食物浪费联盟概况
反食物浪费联盟多数由政府发起，并由中小企业、非政府组织、大型企业等组织机构参与。联盟的建立大致分为发起建立联盟、管理与募集资金、招募参与者、组织活动、监管与评估五个步骤。主要任务包括：在联盟内部提高节约意识、制定激励措施，促进食物供应链中的合作；通过合作交流研发食物浪费测量技术与分析模型，制定减少浪费的措施；培训员工提升反食物浪费意识与技能；构建常态经济与社会经济合作的新商业模式；推广及协助市民捐赠剩余食物，投资减少食物浪费研究项目；等等。
联盟参与者不仅由供应链各阶段的市场主体组成，同时还需要政府的支持（包括政策支持与资金支持）。研究表明，政府的参与是推动联盟成功建立的主要因素之一，且由于联盟在某种程度上会受到政策与经济变化的影响，联盟的发起者更希望政府作为利益相关者参与其中而非主导组织。总之，反食物浪费联盟是欧盟发挥社会多元主体共治模式治理食物浪费的普遍做法之一。
3.2.5 转变消费者行为，在供应链终端遏制食物浪费问题
消费者处于食物供应链终端，是食物浪费现象的重要影响因素。其中，家庭消费在欧盟食物浪费中占有相当大的比重，而消费动机、消费能力和消费机会是影响家庭食物浪费的三组重要因素。从三组因素出发转变消费者行为是从食物供应链终端遏制浪费问题的主要途径。
第一，针对动机因素，欧盟主要采用了教育干预方式。动机因素指消费者对食物浪费问题与后果的认知范围。欧盟在提升消费者对食物浪费数量以及负面影响的认知方面做了充分的工作。法国通过立法规定提高公众意识，同时提升消费者在预防食物浪费中的知识与技能。使用现代信息与通信技术工具（如应用程序）在居民制定购物计划之前发送节约食物等教育信息，并提供购物清单制作程序。
第二，通过改进标注食物标签解决消费能力问题。欧洲15%～33%的家庭食物浪费与日期标记问题有关，食物的日期标记已被欧盟确认为造成家庭食物浪费的一个重要因素。消费者通常会因对食物不同标记混淆产生严重的浪费，如在不同或类似的产品中对“最佳食用日期”（best before date）和“最后食用日期”（use by date）的混乱使用等问题。为此，《食物捐赠指南》明确规定了允许食物在“最佳食用日期”之前再分配，以此减少在消费终端不必要的浪费。
第三，通过增加基础设施解决优化消费机会问题，即通过提升技术改变消费者的生活方式。如改进商店食物储存设施、家庭存储设备，合理安排消费者生活方式，引导其购买数量适当、价格合理且高质量的食物。政府在绿色公共采购领域发挥宏观指导作用，制定相应的防止食物浪费与食物再分配标准，组织各单位开设防止食物浪费的培训课程等。
4 欧盟反食物浪费实践的中国启示
节约粮食是中华民族的传统美德。中共中央、国务院高度关注粮食浪费问题。2010年，国务院办公厅发布《关于进一步加强节约粮食反对浪费工作的通知》。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于厉行节约反对食品浪费的意见》。2021年，《反食品浪费法》施行，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《粮食节约行动方案》。但关于反食物浪费的实践还处于初步阶段，面临的问题比较突出，主要表现在以下几个方面：第一，食物浪费产生过程中利益主体多元化的复杂问题突出，当前在解决食物浪费问题时多选择政府主导型的单一治理模式，没有充分发挥出社会共治的优势。第二，没有形成系统的以食品供应链为线索的反食物浪费法律体系（或政策体系）。《反食品浪费法》侧重于规制供应链终端即销售商与消费者的浪费行为，但对其他环节浪费问题的法律规定则分散于不同的部门法中，且可操作性不强。第三，管理部门权责划分不清晰，造成行政资源浪费与执法效率低下。第四，公众作为反食物浪费的重要参与者，没有为其搭建畅通的参与渠道从而导致其节约与参与意识不足。结合当前存在的问题，本文在借鉴欧盟相关经验的基础上，提出以下建议。
4.1 以社会共治为原则，构建反食物浪费法律体系
社会共治是食品安全治理中的新理念，现行《反食品浪费法》参考了这项理念。本法明确提出了应当构建起由政府、行业组织、媒体监督、公众共同协作的反食物浪费治理模式。构建反食物浪费的社会多元共治模式，调动各方社会主体共同参与合作已成为当前世界各国治理食物浪费问题的一致选择。
在构建共治机制时，一方面，要以社会共治为原则或指导，在政策与法律制定中不仅要考虑政府引导作用，而且要关注食物供应链沿线上各市场主体、行业协会、监管部分以及公众在各环节防止食物浪费中的关键作用，明确划分各方责任，避免因权责划分不清晰导致的社会资源浪费等问题。另一方面，要有意识地搭建反食物浪费法律体系，捋清国际层面反粮食浪费主要政策、国家政策以及国内相关法律之间的逻辑关系。注意法律之间，法律与部门规章、条例之间的协调统一。如协调好《食品安全法》、正在起草的《粮食安全保障法》和《农产品质量安全法》《消费者权益保护法》等立法之间，法律与相关条例（《食物废弃物管理实施条例》《预包装食品标签通则》等）之间的关系。避免因政策或法律之间出现互相矛盾或空白领域而影响执法的效果。
4.2 继续促进制度建设，构建高效合理的反食物浪费机制
探索建立食物使用等级制度，对食物使用进行分层管理，为食物供应链各参与人员树立明确的反浪费指南。制定食物浪费测量机制，研究食物浪费测量方法，采用定量和定性法通过收集数据对食物使用的各个分阶段使用不同的测量方式。增强对相关测量技术的投入提升测量准确度有助于衡量国内食物浪费的情况，并以此为基础进一步提出解决办法。探索建立食物捐赠制度，鼓励食物经营者将临保食物进行慈善捐赠。可借鉴欧盟捐赠制度，明确食物捐赠者与接收者及其中介组织的权利、义务与责任，构建多元共治的反食物浪费治理模式。以上制度的构建可先在小范围内设立试点，如在县一级搭建相关平台并进行制度的试运行与技术的投入与试开发，同时需要政府加强对平台的政策、技术与资金支持。
4.3 鼓励设立反食物浪费协作组织，促进多元主体合作创新
粮食供应系统的复杂性意味着减少食物浪费单纯依靠政府监管是远远不够的，还需要政府与各参与者共同形成合力。食物供应链之间的交流通常是基于合同而非合作，而合同的订立多数以经济或市场因素为基础而很少考虑食物浪费的问题。此外，食物供应链之间存在不同层次（包括各省市、地区、城乡等）之间的脱节，各部门所获得的信息与数据往往缺乏互通性和系统性。可在政府主导下，鼓励和促进供应链各组织之间的合作，或探索建立联盟组织。其优点在于能够更及时、准确地了解到各部门食物浪费的实际情况，同时有助于促进相关机制与技术创新发展并针对主要问题形成合力，共同寻求政策、资金、技术等方面的合作，力争精准、快捷、高效地达到减少浪费的目标。
4.4 畅通公众参与渠道，提高公众反食物浪费的参与意识
欧盟在改变消费者行动方面的做法值得我们借鉴。其中包括提升公众对食物浪费数量以及负面影响的认知，提升公众在预防食物浪费中的知识与技能。如使用信息技术手段发送节约食物等教育信息，提供购物清单制作程序；探索改进食物日期标签制度，减少在消费终端不必要的浪费；增加基础设施建设，如提升商店食物储存设施、家庭存储设备；完善改变公众生活方式的政策，政府可在绿色公共采购领域制定相应的防止食物浪费与食物再分配标准，组织各单位开设防止食物浪费的培训课程等。
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