然而，从之后事态发展的脉络我们可以看见，相较于唐代而言，自神宗一朝之后，“与士大夫共治天下”的宋代，宰相作为士大夫群体的领袖，其话语权是被逐渐增强的。
自徽宗时期开始，蔡京就以权相身份临朝十数年。史书中虽称其“阴托绍述之柄，钳制天子”，然而这种权相政治的出现，并未因北宋的灭亡而宣告结束。
王安石
南渡以来，秦桧、史弥远、贾似道，这些声名赫赫的权相，成为南宋朝堂上几乎可以一言而决的存在，这些权相，往往将行政权、财政权、军权三权合一并归于一身，这种权利模式的出现，无疑是对宋初宰执与台谏、侍从三权分置的一种反复。
对于皇帝而言，强化中央集权几乎是其本能，因此，这些权相几乎毫无间断的出现，很难简单用统治者的昏聩来解释，而若要追溯本源，笔者认为，除了宋代中叶以来始终难以平靖的外患以外，王安石于熙宁变法期间曾短暂成立的“制置三司条例司”才是权相政治迭出的根源和滥觞。
一、神宗朝之前的宰相制度：分权制衡的祖宗之法宰相制度的源流最早可追溯至秦代，早在秦武王时期，秦国就已经建立了以“三公九卿”为核心的行政体系，而所谓的“三公”（丞相、御史大夫和太尉），便可以视为当时的宰相。随着秦国吞并六合，建立秦王朝，其制度也再次得到发展和确立，三公之中，丞相职责最重，御史大夫次之，主管监察一事，而太尉主管兵事，其地位与丞相同。
三公九卿
汉承秦制，其职能更是被史无前例的加强，有“天下之事皆决丞相府”之说。但这种强化也造成了相权对君权的侵夺，到得后期，皇帝开始刻意以尚书台剥离宰相职能，但相权虽减，却又出现权臣把持朝政的局面，王莽、霍光等皆是此例。
到了西晋之后，三公九卿制度名存实亡，原先的尚书台转而成为真正意义上的宰相，而有趣的是，由于其权利的让渡，原先被皇帝视为内臣的秘书机关尚书台，此时摇身一变再次成为掌握权力的“外臣”。
随后，皇帝为了进一步分割宰相权力，开始以“中书令、侍中、尚书”分掌相权，这也是隋唐两代“三省六部制”兴起的过程。不过，由于唐太宗李世民为皇子时，曾任尚书令一职，后世大臣皆不敢以此名自称，便以“参议得失”或“参知政事”之名行宰相之权。
李世民
可以看出，在唐代之前，宰相作为“一人之下万人之上”的文臣，其权柄速来为皇权所忌，正因如此，历代帝王均在想方设法节制相权，然而作为博弈的另一方，相权的存在本身就是因实际需要而产生的，统治者囿于精力，必须依靠文臣治理天下。正因如此，其权力虽屡遭压制却难以被皇权侵夺，却只能从一处转移至另一处。
到了宋代，这种情况依然存在，为避免权相跋扈擅权的情况出现，宋代将大量机构直接置于皇帝统辖下进行管理，《宋会要辑稿》中记载：“中书令、侍中，及丞郎以上至三师为同中书门下平章事，并为正宰相”，虽然除了中书省侍中以外，其余职务多为虚职，但真正有宰相之称的，同一时期往往仍有数人。
而另一种意义上的分权，则是枢密院与三司对相权的分割，宋神宗之前，中书省之权力，主要体现在行政管理方面，与之对应的，军权为枢密院所得，而财权，则划归三司所有。这种权力的分置之法，正是被宋初年皇权对相权分权掣肘的集中体现。
那么，神宗之后的相权，又是如何重新将军、政、财三权合一的呢？
二、王安石变法时期宰相权力集中的滥觞：“制置三司条例司”
值得注意的一点是，宋神宗时期，王安石虽然获宋神宗信赖，得以大力推行变法，然而从其身份来说，其不过是当时神宗朝五位宰执之一，其职务即是上文提及的“参知政事”。这也意味着，这位经常被我们称之为宰相的名臣，从职权上来看，并没有大权独揽的地位。而对于变法来说，这种权力运行的不协，显然是一种巨大的隐患。
而更为困难的情况在于，此时当朝的其余四位宰相，皆是其变法的反对者，左相富弼，因反对变法中的激进之策而称病不出，右相曾公亮，老迈不堪，在商议机要事宜时经常答非所问，顾左右而言他，同为参知政事的唐介和赵抃，前者因病疾缠身突发背疽而亡，而后者更是“终日叹息,遇一事更改,称苦者数十”。
此四人，加上为变法一事锐意向前，生气勃勃的王安石，被时人戏称为“生老病死苦”。这种情况下，作为变法的首倡者，王安石所推行的种种主张，很可能未及上报神宗，就已然在执宰五人的内议中流产。
由此可见，中书省的存在，已然成了变法最大的障碍。
为了减少中书省对于变法的掣肘和阻碍，王安石才会从熙宁二年三月开始，设立所谓的“制置三司条例司”。
三、制置三司条例司的实质：集财政大权为一体的变法中枢虽然在熙宁三年，宋神宗罢撤制置三司条例司（下均称“条例司”）的诏书中提到，条例司的设立，为的是“以均通天下财利”，然而，从它的一系列职能上来看，这显然并非王安石设立这一机构的全部目的。
首先来说，所谓“制置三司”，自然和宋代原有的三司机构有关，与唐、明、清三代的“三司”不同，宋代以盐铁、度支、户部为三司，这三机构主管财赋，《续资治通鉴》中称，“三司起于唐末，五代特重其职，至宋而专掌财赋，皆以重臣领之”。
“制置三司”的来由，自然与之有关。从这一点上来看，《续资治通鉴》中总结条例司“掌经画邦计,议变旧法,以通天下之财”的说法，似乎无可争议。
然而，机构职能发生变迁乃至名不对题是历朝历代经常出现的现象，条例司显然也不例外。而它的权力边界，更是比其名称要来的更为广阔。
（一）立法权
仅仅在条例司成立的四个月后，条例司便以自身的名义相继出台了均输法、青苗法、农田水利法等多项新政，这些政策得以迅速推行，与条例司建立之后从程序上避开了中书省与三司的审核有着重要的关系，而这些新法，无一例外在刚刚推行时得到了极为正面的反馈，其效果之斐然令新党党人不免欢欣鼓舞。从这一点上来看，条例司已然拥有了绕过中央机构，独立制定政策的权限和职能。
（二）监察权
新法的施行，往往会受到异见者的抵制和杯葛，这种情况的出现也在王安石等人的意料当中，正因如此，条例司除了两位并无正副之分的“同制置三司条例”司长以及数位条例司检详文字官以外，更为基层的骨干力量是名为“相度利害官”的专员，早在熙宁二年四月二十一日,条例司就派遣相度利害官八人“分往诸路,’相度农田水利,税赋科率、摇役利害”。
从其职能来看，他们的任务便是监督各地官员，是否按照条例司所出新法要求推行制度。这些负有监察权的官员，出身各不相同，且多为七品以下小官。
客观来讲，他们的存在，对于新法的推行，有着极为重要的促进作用，然而，正是由于王安石“不拘一格降人才”的选任方式，使得这些监察官员的素质鱼龙混杂，在一些地方，带来了极为恶劣的影响。另一方面，这些人中，如程颐、刘彝、王汝翼等，正是由于看到新法施行的问题，最终选择脱离变法派，转而支持旧党。
而就总体而言，相度利害官的设立，则标志着条例司以一司一局之任，干涉和监督地方行政官员的机制开始出现。这种对于地方行政权力的侵夺，正是因条例司对监察权的使用而产生的。
（三）弹劾权
对官员的弹劾，是朝廷考核和掌控地方官员的重要手段，正因如此，这一权柄在宋代被归属于台谏官所独有。然而，宋神宗时期，王安石却借助条例司，以推行新法为由，对于地方官员进行弹劾。譬如在青苗法推行期间，权陕西转运副使陈绎就被冠以“坏常平久行之法”的罪名，若非神宗特赦，这位转运副使，也不免受牢狱之灾。
而这种对于台谏官权力的侵夺，自然引来给事中、谏议大夫等官员的不满，然而在宋神宗的支持下，这一事件却以前者罢官去职作为结束。
综上所述，我们可以清晰地看到，熙宁变法期间，王安石为了减少反对派对于变法一事的掣肘和制约，在宋神宗的支持下，设立专行变法之事的制置三司条例司，已然造成了对北宋两府权力的侵夺，其职权范围已然违背宋代分权制衡的祖制。但是，由于此时的宋神宗对于变法一事的坚持和对王安石的信任，这样一种失衡的权力结构，在短时间内，并未因朝臣的反对而裁撤。
客观来讲，勇于任事的王安石，并非之后恋栈权位的权相之流，其设立条例司的目的，也同样出于公心。然而，这种有违常制的机构，自然会带来一系列的恶劣结果。
以条例司官员的构成为例，在短短一年多的时间内，曾任条例司“检详文字官”的八位官员中，除苏辙、张端以外，其余六人如吕惠卿、王子韶、李常之流，皆为王安石亲信之人，他的这些门生故旧，充斥于条例司内，使条例司几成王安石之一言堂。这种情形的出现，最终使得原本深信其为人的宋神宗也不免心生猜忌，正因如此，在条例司建立一年多之后，神宗以“今大端已举，惟在悉力应接，以趣成效”为由，将条例司职权皆“罢归中书”。而此事，也成为王安石与神宗君臣两人之间信任出现裂痕的一大标志。
四、制置三司条例司的影响：条例司虽罢，但先河已开，后世权相皆效法其集权之举条例司职权虽“罢归中书”，但事实上，此时的神宗并未完全放弃对变法的信任，正因如此，神宗除了温言安抚王安石以外，还特许王安石等到将尚未完全施行之事了结后再裁撤条例司（“有司结绝所施行事，久之乃罢”）。这也是为何在条例司罢撤之后，变法并未完全失败的原因所在。
然而，这一机构的设立，却为宋代之后的权相擅权打开了“方便之门”。这种通过设立新机构，绕过中书省的方式，成为蔡京、秦桧、韩侘胄、史弥远乃至贾似道擅权专政的重要手段。
以蔡京为例，这位北宋著名奸相在哲宗时期就屡屡上书皇帝，建议其效法熙宁变法时期王安石故智，而到得徽宗临朝后，其力主设立的“讲议司”几乎成了条例司的又一翻版。
然而，这一机构却并非为变法所设。其职能虽然同样涉及财政，但是由于其设立者的私心，曾经主导变法的中枢机构在徽宗朝却成为蔡京本人对天下敲骨吸髓，以奉徽宗一人的工具。
对此，清代康熙皇帝有着极为清醒的评价，“徽宗置讲议司，以敛天下之财”。可见，条例司绕开中枢机构的非常之举，在蔡京手中，以成为其聚敛天下财富的一种手段。
条例司、讲义司的旧事，并未因北宋的灭亡而结束，相反，到了南宋时期，官拜左仆射、同中书门下平章事兼枢密使的秦桧，更是进一步将这一成法发扬光大，其所建“修政局”成为其独揽军政大权的重要机构。
这位权倾一时的权相，到得晚年行动不便时，仍然能“坐格天阁下”，以私宅作为自己的办公地点，其把控朝政的重要手段之一，便是以修政局代替御前会议（后者原本是高宗为掌控军政大权最重要的手段，而随着高宗晚年怠政懈政，此会议也成为两者密谈之私议）。
而韩侂胄时期，最核心的议事机构则成为了南园机速房，这也是南宋少数非新设的议政机构，其前身本为高宗时期的御营司，但随着韩侂胄任相，他便将机速房置于私第，成为其代行三省之权的另类机构。
这位武将出身的宰相，以机速房为核心，逐渐剥夺了吏部原有的人事任免权，其所凭恃的，正是机速房本身的“堂除”之权，《宋史》称其“以公朝爵禄而市私恩，取吏部之阙以归堂除”。
而南宋宰相对财权的集中同样体现在新机构的设立上，自元丰改制之后，宰相有了统辖财权的常制，且以“国用司”为基础，建立了一整套足以囊括全国财权体系的制约机制。诚然，这种机制的确立，与南宋军费开支日益激增，军事与财政关系日益密切有一定关系，但“国用司”这一常制机构的设立，同样是其肇因之一，而这一机构的基本框架，同样起源于条例司对于三司本身所负有财权的侵夺。
五、结语对于历代王朝而言，其最重要的使命之一便是将权力收归中央。这种对权力的争夺在历史上屡见不鲜，有宋一朝同样如此。为制衡宰相，从建国开始便将相权一分为三，军政财权分别归于枢密院、中书省以及三司分管，这种制度架构，减少了宋朝初期权相的出现，但同时，这种繁复而冗余的机制，同样造成了中央机构运行的缓慢和滞后。
有感于此，备受中书省掣肘的王安石，几乎是以舍我其谁的态势重新构建了一个独立于中枢之外的新法改革核心，这便是制置三司条例司。
这一机构的设立，在最初的确对变法的推行起到了一定的积极作用，然而，这种机构的存在，却也成为王安石君臣相互猜忌的肇因。更为重要的是，这种独立于中央的机构，同时也为后世树立了一个极其恶劣的典型，在这之后，蔡京、秦桧、韩侘胄、史弥远等人，无不是参照这一前例，打造专属于自己的“一言堂”。
条例司之后，讲议司、修政局、机速房，无论其名称为何，这些游离于传统官僚机构之外的决策机构，成为这些权相打压异己、培养心腹的根据地，这种制度的异变，恐怕是其初创者王安石都未曾想到的。
参考文献：
1、《宋史》
2、《续资治通鉴》
3、《南宋权相政治研究》
4、《王安石的“非常相权”与其后的异变》
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