中国推进义务教育的历史表明，在发展基础教育过程中，普及教育与义务教育是相辅相成的，虽既定目标为实现义务教育，但须先推进普及教育；而为保障普及教育的有效实施，又须以法律法规的方式规定其义务性。百年间推进义务教育的路径由小学向中学延伸，并呈现出一些明显的历史性与阶段性特征。
推行普及义务教育的发展历程
清末受“西学东渐”的影响，维新人士纷纷提出普及义务教育的主张。如康有为于1898年在《请开学校折》中首次介绍德国和日本的普及义务教育情况；梁启超通过对日本教育的考察，于1902年发表了《教育政策私议》和《论教育当定宗旨》两篇专文，呼吁在中国推行普及义务教育。在各方人士探讨普及义务教育的同时，清政府于1904年1月颁布了《奏定学堂章程》，将初等小学堂确定为义务教育，这是中国近代由中央政府从教育制度层面第一次在初等小学堂推行5年制的义务教育。但在具体实施时遇到不少困难，只好又于1909年出台《变通初等小学堂章程》，规定初等小学完全科的部分课程可以删减，初等小学简易科的年限可缩至4年或3年，课程可以更为简缩。
民国成立，政体变更，临时政府教育部于1912年9月至1913年8月陆续公布了各级各类学校法令和规程，形成了一个比较完整的“壬子癸丑学制”系统，规定初等教育段分初等小学校和高等小学校两级共7年，其中初等小学校4年为义务教育。这种缩短初等教育段年限和初小、高小分段的设计，主要是为了便于实现小学义务教育并向平民化发展，最终实现初等小学义务教育的普及化。20世纪20年代初，在新文化运动推动下多种教育思潮兴起，为初等教育的改革和平民化发展创造了一定的社会条件，北洋政府于1922年11月公布了《学校系统改革案》。这次改革特别缩短了小学教育年限，改7年为6年，小学分为两级，其中初级小学4年为义务教育；普通中学教育年限改4年为6年，分初、高两级，最终形成了中小学段“六三三”制。这是“新学制”的精华，其内容更加务实，更趋合理，更有利于初等教育的普及，被后世长期沿用。
南京国民政府时期，虽根据时局需要对1922年的“新学制”做了适当的修改变通，但该学制的基本框架并未变更，全国还是在“六三三”制下艰难地推进四年制的初等义务教育的普及发展。1928年5月，大学院召开第一次全国教育会议，提出“厉行全国的义务教育”，要求中央、各省区、各市县均设立义务教育委员会。1929年9月，教育部制定“厉行国民义务教育及成人补习教育”的规程和实施计划，要求于1934年底实现普及四年的义务教育。1930年第二次全国教育会议将义务教育完成期限定为20年。1935年8月，行政院批准并颁布了教育部制定的《实施义务教育暂行办法大纲》及其实施细则，计划分三期实现全国普及四年制义务教育。1940年3月，教育部颁布了《国民教育实施纲要》，提出推行儿童义务教育和失学民众补习教育合一的新国民教育制度。尽管如此，由于日本侵华硝烟四起，小学教育的普及发展一直跌宕曲折。据《第二次中国教育年鉴》统计：在小学校和小学生数目增长最高的年份里，也只有学校320080所，学生21831898人，儿童入学率为8.03%。与此同时，中共中央所在地陕甘宁边区也在推行五年制小学义务教育。1937年11月24日，中国共产党陕甘宁特区委员会在《特区政府施政纲领》中第一次提出“实施普及的义务的免费的教育”政策。1939年，边区政府教育厅专门制定《陕甘宁边区实施强迫教育暂行条例（草案）》；1940年3月和12月，边区政府先后颁布了《陕甘宁边区实施普及教育暂行条例》和《陕甘宁边区实施义务教育暂行办法》。从1937年底到1939年底短短两年时间里，边区党委、边区政府及其教育厅先后七八次制定纲领、法规、条例和办法推进与普及初等五年制义务教育，足见党和政府对这项工作的重视程度。这推动了边区小学教育的迅速发展，为中等学校输送了合格学生，为社会教育培养了优良师资，也培养了一批有知识有文化的地方干部。但这只是共产党局部执政的一个尝试，义务教育的推行范围仅在陕甘宁边区29个市县，惠及小学生人数最多时有43625名。
中华人民共和国成立以后，中国社会从此进入了和平稳定发展的新时期，为普及义务教育创造了良好的教育环境。1951年召开的第一次全国初等教育会议明确提出小学教育工作的目标，是从1952年到1957年争取全国平均有80%的学龄儿童入学，争取十年之内全国儿童初等教育基本达到普及。同年，政务院颁布的《关于改革学制的决定》中仍然保持“六三三”学制的基本框架。同时，人民政府通过制定多项政策和措施，确保在全国范围内普及初等教育，从城市到农村大力发展小学教育，各地涌现出多种多样的办学形式。1958年，中共中央和国务院发布《关于教育工作的指示》，要求全国应在三年到五年内，基本上完成扫除文盲、普及小学教育、农业合作社社社有中学和使学龄前儿童大多数都能入托儿所和幼儿园的任务。20世纪六七十年代，各地将普及教育逐步延伸到中等教育，初中由社办发展到村办，还办了一批职业技术学校、师范学校、技工中专学校等。改革开放以来，1980年12月中共中央、国务院颁布了《关于普及小学教育若干问题的决定》，要求“全国应基本实现普及小学教育的历史任务，有条件的地区还可以进而普及初中教育”。1982年12月新修订的《中华人民共和国宪法》第46条第一次以国家大法的形式明确规定，要普及初等义务教育。1985年5月中共中央颁布的《关于教育体制改革的决定》中，明确提出有步骤地实行九年制义务教育。1986年4月《中华人民共和国义务教育法》颁布，国家实行九年制义务教育，正式以法律的形式确立义务教育制度是这一专门法的基本特征，使我国普及九年制义务教育与世界上大多数国家的做法趋于一致，为迈向教育强国创建了重要的制度保障。
普及十二年制义务教育的客观态势业已形成
在国家《义务教育法》颁布后，随即各省、自治区、直辖市根据本地实际情况陆续制定了《义务教育实施办法》。各地依法依规科学推进，强化地方政府责任落实，到2001年1月全国实现了基本普及九年义务教育的战略任务。但还存在着东、中、西部之间发展中的差距，以及各地县域之间和城乡之间发展中的不均衡问题。为此，教育部于2005年5月25日向各省区和直辖市发出《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，提出大力推进城乡义务教育均衡发展。各地根据意见要求，一面巩固已取得的成效，一面弥补发展中的不足。经过各级政府和人民群众艰苦卓绝的不懈努力，我国于2011年11月全面完成普及九年义务教育的战略目标，实现了中国人民一百年来普及义务教育的一个阶段性梦想，为实现教育和人力资源强国奠定了坚实的基础。2013年，国务院督学委员会启动了县域义务教育均衡发展评估认定工作。截至2018年底，全国有92.7％的县（市、区）实现基本均衡，共2717个县、16个省（区、市）整体通过评估认定。2019年10月12日，教育部在浙江省海盐县召开全国县域义务教育优质均衡发展督导评估认定启动现场会，在县域义务教育均衡发展评估认定工作的基础上，开展新的县域义务教育优质均衡发展督导评估认定。通过双管齐下，我国各省区基本实现县域义务教育均衡发展，部分地区将实现义务教育优质均衡发展，由此将开启普及十二年制义务教育的伟大工程。这是一个科学合理的、符合中国实际的基础教育发展战略部署，也是中国特色社会主义教育制度体系建设的重大举措。
近年来，各级政府在推进县域义务教育均衡发展进程中，一方面加大经费投入，合理配置教育资源，推进学校标准化建设；另一方面建立长效管理机制与学校共同发展机制，重点缩小城乡之间学校的差距，同时国务院督学委员会又通过督导评估办法，促进和保证县域义务教育优质均衡发展。这些措施将为普及十二年制义务教育打好坚实的基础，也造就了普及十二年制义务教育发展的客观态势。为此，2020年在全面实现县域义务教育均衡发展后，应在“六三三”学制的框架下，以省、区、市为地域单位逐步推进十二年制中小学义务教育，并在中学阶段终止初、高两级分段，废止中等教育的双轨制，普及普通高中段的义务教育，提升中等职业技术教育为高等职业技术教育，最终建成以完整的中小学义务教育为基础的普通教育、职业教育和师范教育并行发展的新学制系统。这是完善中国特色教育制度体系建设的内容之一，也是推进教育现代化的一项重要制度安排。
（作者单位：陕西师范大学教育学院）
来源：中国社会科学网-中国社会科学报 作者：赵艳 栗洪武
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